Особенности гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований по договорным обязательствам (Р.Р. Абдулвагапова.

3. Гражданско-правовая ответственность публично-правовых образований.

Содержание к диссертации

Введение

ГЛАВА I. ПРАВОСУБЪЕКТНОСТЬ КАК ПРЕДПОСЫЛКА ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 12

1. Понятие гражданской правосубъектности 12

2.Особенности гражданской правосубъектности Российской Федерации 31

ГЛАВА II. СУЩНОСТЬ И СОЦИАЛЬНОЕ НАЗНАЧЕНИЕ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 53

1. Сущность и социальное назначение позитивного аспекта гражданско-правовой ответственности Российской Федерации 53

2.Сущность и социальное назначение ретроспективного аспекта гражданско-правовой ответственности Российской Федерации 74

ГЛАВА III. ОСНОВАНИЯ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 96

1. Основания гражданско-правовой ответственности Российской Федерации за вред, причиненный в публично-правовой сфере 96

2.Основания гражданско-правовой ответственности Российской Федерации за вред, причиненный в частно-правовой сфере 116

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 135

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Формирование и развитие экономического оборота, основанного на принципах равенства, автономии воли и имущественной самостоятельности его участников, невозможно без активного участия государства не только в публично-правовых, но и в частно-правовых отношениях. Участником гражданско-правовых отношений государство становится в результате заключения договоров с другими субъектами или причинения им вреда в процессе осуществления властных функций. Однако в любом случае государство выступает в качестве субъекта, обладающего специфической гражданской правосубъектностью, требующей от него осуществлять свою деятельность не в собственных, частных, а в общественных интересах и в целях наиболее эффективной реализации публичной власти. Указанная сущностная черта гражданской правосубъектности государства обусловливает целый ряд особенностей его гражданско-правовой ответственности. Эти особенности, в частности, связаны с возникновением и реализацией гражданско-правовой ответственности, а также с нормативной основой, содержанием и местом в ее структуре позитивной ответственности, состоящей в обязанности государства добровольно и надлежащим образом выполнять взятые на себя обязательства, действуя правомерно и не злоупотребляя своей публичной властью.

Об актуальности исследования данной проблематики красноречиво свидетельствуют многочисленные факты социальной действительности современной России, где право еще не стало приоритетной ценностью для многих представителей власти, зачастую считающих интересы государства и государственной собственности превалирующими над интересами граждан и организаций иных форм собственности1. Чиновники нередко действуют в

См.: ЗорькинВ.Д. Тезисы о правовой реформе в России//Правовая реформа, судебная реформа и конституционная экономика. Сб. статей/ Сост. П. Д. Баренбойм.- М., 2004. С. 10.

4 интересах начальника и его команды, а не в интересах человека, который

приходит к ним, и по отношению к которому они должны выступать как

сервисная организация1.

Сложившаяся практика взаимоотношений государственных органов, их должностных лиц и граждан порождает большое количество гражданско-правовых споров. В 2004 году судами рассмотрено 11 миллионов дел. Из них 6 миллионов — гражданские, а один миллион — коммерческие. Все эти дела возникают по обращениям граждан. И только один миллион — это уголовные дела2. Две трети жалоб российских граждан, поступающих в Европейский суд по правам человека, — это жалобы по гражданским делам. Большинство из них касаются неисполнения государством денежных обязательств перед гражданами. Российские суды при рассмотрении таких дел стараются защитить не личный, общественный, а государственный интерес. Так, «репрессированный гражданин Тимофеев не мог в течение пяти лет получить смехотворную сумму компенсации — 2 тысячи 503 рубля 91 копейку. Пять лет искали, откуда заплатить — из государственной казны или из местного бюджета. Пять лет этот футбол длился, пока Европейский суд не потерял терпение и выдал решение «на-гора»3.

Социологические исследования показывают, что люди боятся произвола со стороны государства, особенно правоохранительных органов. Так, 85 процентов опрошенных назвали это серьезной проблемой. Только 32 процента считают, что деньги безопаснее хранить в Сбербанке4.

Приведенные и подобные им факты свидетельствуют не только о несостоятельности конкретных чиновников, но и о существенных пробелах в организационно-правовом механизме ответственности государства перед обществом и его членами. «Если государство и в советские годы, и после

См.: Егоров Д 10 лет без права подготовки бюрократов// Российская газета, 2004, 4 июня.

2 См.: Куликов В. Кремлевский арбитр//- Российская газета, 2004, 21 декабря.

3Лаптев В. Наши люди в Страсбурге// — Российская газета, 2004, 28 января.

4 См.: ЛевадаЮ. Деньги, власть и страх//- Аргументы и факты, 2004, №51.

5 распада СССР на протяжении последних полутора-двух десятков лет

демонстрировало свою крайнюю необязательность по отношению к

человеку, то каких бы «семи пядей во лбу» не был чиновник, здесь изменить

что-то коренным образом в одночасье невозможно. Скорей всего

необходимо изменить качество российской государственности, а чиновник —

это «небольшая деталька»1.

Преодоление отмеченных негативных явлений должно

осуществляться с учетом изменения роли государства в экономическом

обороте. Сегодня оно теряет возможность прямого управления частной

собственностью, но получает возможность участия в экономических

процессах через систему частного и публичного права2, где существенная

роль принадлежит институту гражданско-правовой ответственности.

Степень научной разработанности проблемы. Объективная

потребность в создании надежного организационно-правового механизма

ответственности государства перед гражданами и юридическими лицами,

обществом, а также формирование основ необходимой для этого

законодательной базы стимулировали обращение к рассматриваемой

проблематике представителей отечественной юриспруденции, в том числе и

цивилистики. Так, если раньше внимание цивилистов сосредоточивалось

лишь на характеристике государства как участника гражданско-правовых

отношений3, то в последние годы появились работы, посвященные

ответственности Российского государства, в том числе и в сфере

гражданско-правового регулирования. В этих работах исследуются

теоретико-методологические основы, сущность, виды и формы юридической

1Егоров В. Указ.раб.

2 См.: ЯковлевВ.Ф. Экономика. Право. Суд.- М., 2003. С. 7-8.

Ст.: Братусь С.Н. Юридическая личность государства и бюджетных учреждений//Учен. тр. ВЦЮН.- М, 1948 Вып. 9; Витковичус П.П. Гражданская правосубъектность советского государстваю.- Вильнюс, 1978; Брагинский М.И. Участие советского государства в гражданских правоотношениях.- М., 1981 и др.

ответственности Российского государства публично-правовых образований , особенности отдельных видов гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований3.

Существуют также работы, в которых рассматриваются вопросы, смежные с проблемой гражданско-правовой ответственности государства. К ним, в частности, относятся исследования цивилистов, связанные с характеристикой гражданской правосубъектности Российского государства , с особенностями позитивной юридической ответственности в системе гражданско-правового регулирования5.

Отмеченные выше и другие работы подобного рода, конечно же, имеют существенное значение для дальнейшей разработки проблемы гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований. В то же время среди них отсутствуют комплексные исследования, которые были бы посвящены характеристике Российской Федерации как специфического субъекта гражданско-правовой ответственности под углом зрения единства ее позитивных и ретроспективных (негативных) аспектов, отражающих особенности правосубъектности государства, выступающего от имени общества. Высказанные выше соображения об актуальности и состоянии научной разработанности проблемы гражданско-правовой

См.: Лесин СВ. Государство как субъект юридической ответственности. Дисс. …канд. юрид. наук. М., 2002.

См.: Попов В.В. Гражданско-правовая ответственность за внедоговорный вред, причиненный публично-правовыми образованиями. Дис. …канд. юрид. наук.- М., 2002.

См.: Тактаев И.А. Виды ответственности публично-правовых образований.// Актуальные проблемы гражданского права: Сб.статей. Вып.7. Под ред. О.Ю. Шилохвоста.- М., 2003.Вып.7. С. 235-293.

См.: Барткова О.Г. Участие Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Тверь, 2001; Дойников И.В. Проблемы правового регулирования государственного предпринимательства. Дис. … докт. юрид. наук. М., 2002.

5 См.: Рыбаков В.А. Позитивная юридическая ответственность (воспитательный аспект). Рязань, 1988; Бакунин С.Н. Некоторые вопросы позитивной ответственности и предупреждение причинения вреда. Цивилистические записки. Вып. 3: Гражданско-правовая ответственность: проблемы теории и практики. Под ред. В.А. Рыбакова.- М., 2003, с. 51-54.

7 ответственности Российской Федерации и предопределили выбор автором

темы диссертационного исследования.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является гражданско-правовая ответственность, а предметом — гражданско-правовая ответственность Российской Федерации.

Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в раскрытии особенностей гражданско-правовой ответственности Российской Федерации. Для достижения указанной цели предполагается решить следующие задачи:

охарактеризовать правосубъектность Российской Федерации в качестве предпосылки гражданско-правовой ответственности и выявить ее особенности;

раскрыть сущность и социальное назначение позитивного и ретроспективного аспектов гражданско-правовой ответственности Российской Федерации;

показать особенности оснований гражданско-правовой ответственности Российской Федерации за вред, причиненный в публично-правовой и частно-правовой сферах;

проанализировать состояние законодательного закрепления сущности, социального назначения и оснований гражданско-правовой ответственности Российской Федерации и разработать предложения по его совершенствованию.

Методологические и теоретические основы исследования. В процессе разработки темы диссертации были использованы традиционные и апробированные методы научного исследования государственно-правовых явлений, в том числе диалектико-материалистический, исторический, сравнительно-правовой, социологический, структурно-функциональный, логический, методы толкования гражданско-правовых норм. Теоретическую базу исследования составили классические и современные работы по философии, экономике, политологии, социологии, общей теории права и

8 государства, гражданскому праву, а также по другим отраслям

юриспруденции. В частности, в исследовании были использованы работы

С.С.Алексеева, М.М.Агаркова, О.Г.Бартковой, С.Н. Братуся,

М.И.Брагинского, В.В.Витрянского, Н.В.Витрука, Ю.С.Гамбарова,

И.В.Дойникова, В.Д.Зорькина, Т.И.Илларионовой, О.С.Иоффе,

Н.М.Коршунова, М.А.Краснова, В.В.Лаптева, А.Л.Маковского, Д.И. Мейера,

Л.А.Морозовой, И.А.Покровского, В.В.Попов, Д.В.Пяткова, В.А.Рыбакова,

И.А.Тактаева, В.А.Тархова, В.Ф.Яковлева и многих других авторов.

Значительное внимание было уделено анализу конституционного и гражданского законодательства, закрепляющего различные элементы института гражданско-правовой ответственности Российской Федерации, а также анализу документов высших судебных органов, обобщающих практику применения этого института и содержащих рекомендации по ее совершенствованию.

Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой одно из первых монографических исследований гражданско-правовой ответственности Российской Федерации, проведенных в контексте механизма взаимосвязи ее позитивного и ретроспективного (негативного) аспектов, обусловленного особенностями правосубъектности государства.

Основные положения, выносимые на защиту:

  1. Гражданская правосубъектность — это обусловленная потребностями экономического оборота и признаваемая позитивным правом потенциальная способность его участников иметь, своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, обязанности и нести гражданско-правовую ответственность.

  2. Гражданская правосубъектность Российской Федерации характеризуется сочетанием частно-правовых и публично-правовых начал предопределяемых, соответственно, методом гражданско-правового регулирования и индивидуализирующими признаками государства как особой политической организации общества. Логике законодательного

закрепления характеристик физических и юридических лиц (гл. 3,4 ГК РФ)

соответствовало бы включение в главу 5 ГК РФ индивидуализирующих признаков государства как публично-правового субъекта гражданского права.

3. Гражданско-правовая ответственность Российской Федерации
представляет собой единство ее позитивного и ретроспективного
(негативного) аспектов. Сущность позитивной гражданско-правовой
ответственности Российской Федерации состоит в ее обязанности
действовать от имени и в интересах граждан и общества, защищаемых
гражданским законодательством. Социальное назначение позитивной
гражданско-правовой ответственности выражается в обеспечении
законности и эффективности деятельности ее органов и должностных лиц в
частно-правовой и публично-правовой сферах.

В целях наиболее адекватного законодательного закрепления сущности и социального назначения позитивного аспекта гражданско-правовой ответственности Российской Федерации целесообразно внести следующие изменения и дополнения в ГК РФ: часть 2 пункта 1 статьи 10 дополнить словами: «или властными полномочиями публично-правовых образований»; пункт 1 статьи 124 дополнить словами: «, действуя от имени и в интересах населения, находящегося под их юрисдикцией».

4. Сущность ретроспективной (негативной) гражданско-правовой
ответственности Российской Федерации состоит в предусмотренной
законом обязанности возместить вред (убытки), причиненный гражданам и
юридическим лицам органами и должностными лицами, выступающими от
имени государства в публично-правовой и частно-правовой сферах.
Социальное назначение ретроспективной (негативной) гражданско-правовой
ответственности Российской Федерации состоит в защите частных и
общественных интересов, осуществляемой предусмотренными гражданским
законодательством компенсационно-восстановительными средствами.

Для оптимизации законодательного закрепления сущности и

10 социального назначения ретроспективного аспекта гражданско-правовой

ответственности Российской Федерации предлагается изменить редакцию

статей 16,1062 ГК РФ, закрепив в них «обязанность» Российской Федерации

по возмещению вреда «гражданам и юридическим лицам». В целях

устранения возможных препятствий реализации права граждан на

возмещение вреда, причиненного Российской Федерацией, часть 2 пункта 2

статьи 1 ГК РФ изложить в следующей редакции: «Гражданские права могут

быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в

какой это необходимо для защиты прав и законных интересов других лиц,

основ конституционного строя, обеспечения обороны и безопасности

страны».

5. Основаниями гражданско-правовой ответственности Российской Федерации являются предусмотренные законом действия (бездействие) государственных органов и должностных лиц в публично-правовой и частно-правовой сферах, наносящие вред частным и общественным интересам и влекущие обязанность государства по его возмещению.

В целях исключения возможности необоснованно узкого толкования оснований гражданско-правовой ответственности Российской Федерации, которую дает ГК РФ, предлагается внести ряд изменений и дополнений в его содержание: параграф 2 подраздела 4, посвященный недействительности сделок, дополнить статьей, предусматривающей недействительность сделки с государственной собственностью, причиняющей вред социально-экономической безопасности общества; в статье 1069 слова «государственных органов» заменить словами «законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти», слова «не соответствующего закону или иному правовому акту», заменить словами «не соответствующего Конституции Российской Федерации, федеральному закону или иному правовому акту». После слов «подлежит возмещению» записать: «Вред, причиненный действиями (бездействием), ставшими результатом коллективного решения государственного органа, возмещается

и при отсутствии вины причинителя вреда». В статье 1070 после слов «в результате» записать: «незаконных и необоснованных процессуальных действий (бездействия) органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда» и далее по тексту.

Теоретическая и практическая значимость исследования.
Положения и выводы диссертации восполняют пробел в исследовании
института гражданско-правовой ответственности, обогащая

формирующуюся в цивилистической науке базу для разработки его новых аспектов, раскрывающих особенности механизма взаимосвязи позитивного и ретроспективного аспектов гражданско-правовой ответственности Российской Федерации, обусловленного спецификой правосубъектности государства, выступающего представителем интересов общества. Положения и выводы диссертации могут быть использованы для совершенствования законодательного закрепления и реализации гражданско-правовой ответственности Российской Федерации, а также для учебно-методического обеспечения преподавания дисциплин гражданско-правового цикла.

Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертации нашли отражение в двух опубликованных научных статьях, были апробированы в процессе обсуждения и рецензирования работы на заседаниях кафедры гражданско-правовых дисциплин МАЭП. Материалы диссертационного исследования использованы в учебно-методических документах дисциплин гражданско-правового цикла и в процессе их преподавания в Московской академии экономики и права.

Понятие гражданской правосубъектности

Категория гражданской правосубъектности занимала и занимает одно из ведущих мест в механизме гражданско-правового регулирования и в цивилистических исследованиях практически на всех этапах развития общества1. Благодаря римскому праву появляется понятие «persona», которое интерпретируется как субъект права, лицо. Это понятие обозначало юридически значимую характеристику, связанную с участием в правоотношениях, со способностью иметь права. Этой способностью наделяется не каждый человек. Данная особенность была наглядным свидетельством того, что правоспособность не есть прирожденное свойство лиц, а представляет собой, как и само государство и право, надстроечное явление на базисе экономических отношений данного общества. Правоспособности в римском праве соответствовал термин «caput». Полная правоспособность складывалась из трех основных элементов (status): status liberties — состояние свободы; status civitatis — состояние гражданства; status familie — семейное состояние. Полная правоспособность предполагала, таким образом, свободное состояние, римское гражданство, самостоятельное положение в семье. Содержание гражданской правоспособности включало право вступать в законный брак и право торговать, совершать сделки, приобретать и отчуждать имущество. Римское право не знало разделения понятий правоспособности и дееспособности. Правоспособность, понимаемая как способность иметь права и обязанности и приобретать их своими действиями, связывалась с правовым статусом физических лиц и организаций, имеющих самостоятельное существование, независимо от составляющих ее физических лиц1. Однако в творчестве римских юристов идея правосубъектности юридического лица не получила и исторически не могла получить сколько-нибудь значительного развития. В цивилистической доктрине феодализма наряду с правом собственности и договором центральное место занимала и проблема гражданской правосубъектности. При этом проблема правосубъектности в условиях феодализма как экономически, так и юридически предопределялась соответствующим решением проблемы феодальной собственности на землю, поскольку на ней основывались феодальные социальные отношения. Отношение к земле определяло одновременно и частно-правовое и публично-правовое положение каждого члена общества.Немало разногласий вызывала проблема гражданской правосубъектности средневековых корпораций. Первой исторической попыткой теоретического обобщения правосубъектности это субъекта гражданского права стала выдвинутая в средние века теория фикции юридического лица. Получает распространение теория, в соответствии с которой признавалась правосубъектность как за самой корпорацией (верховный собственник имущества), так и за ее членами (подчиненные собственники имущества) .

Различные конструкции гражданской правосубъектности формировались и в рамках цивилистической доктрины промышленного капитализма. В качестве элементов содержания правосубъектности рассматривались правоспособность и дееспособность, но оценка соотношения этих явлений обнаруживала существенные разногласия между цивилистами. Немецкая доктрина практически единодушно отождествляла правосубъектность с правоспособностью, исходя из того, что недееспособность не имеет никакого влияния на правоспособность, что субъектом права является тот, кто может иметь права, что лицо есть способность быть носителем прав, правоспособность. Напротив, французская цивилистическая доктрина рассматривала понятие гражданской правосубъектности через правоспособность и дееспособность, исходя из того, что правовое состояние субъекта есть способность как обладать правами и обязанностями, так и осуществлять их. Раскрывая причины указанных разногласий, О.С. Иоффе отмечает, что немецкое гражданское законодательство формировалось в условиях, когда буржуазные революционные лозунги отошли в прошлое, отпали психологические преграды к ориентации лишь на минимум равных прав с перечислением всех возможных отклонений от этого минимума, включая вызванных ограниченной или отсутствующей дееспособностью. Во Франции же, как ни стремился Наполеон упразднить прогрессивные завоевания революции, слишком незначителен был отделявший его диктатуру от этих событий хронологический интервал, чтобы пренебрежение к революционным лозунгам осталось незамеченным1.

Сущность и социальное назначение позитивного аспекта гражданско-правовой ответственности Российской Федерации

Проблема позитивной юридической ответственности стала предметом специальных исследований отечественных правоведов в 60-х годах прошлого века. Считается, что впервые на нее обратил внимание В.Г. Смирнов, полагавший, что хотя юридическая ответственность и проявляется более рельефно в связи с правонарушениями, она проявляется и при осуществлении правомерных деяний1. Данный подход к раскрытию сущности юридической ответственности приобрел как своих многочисленных сторонников, так и противников. Сторонники существования позитивной юридической ответственности акцентируют внимание на ее социальном, моральном, психологическом, нормативном аспектах. В рамках этих аспектов за прошедшие годы от понимания позитивной юридической ответственности как осознания долга исследователи данной категории пришли к разработке ее нормативной основы и сущностных объективных признаков . Авторы, рассматривающие социальный аспект позитивной юридической ответственности, связывают ее с социально полезной деятельностью или с обязанностью ее осуществления.

Социальный смысл позитивной ответственности, — пишет П.Е. Недбайло, — состоит в деятельности, соответствующей объективным подробностям общественных отношений. Поэтому содержание позитивной ответственности рассматривается как самостоятельная, инициативная деятельность, осуществляемая в рамках правовых норм для достижения их социальных целей1. По мнению Б.Л. Назарова, позитивная ответственность представляет собой обязанность осуществления предусмотренной правовыми нормами социально полезной деятельности .

Предпринимается попытка раскрыть структуру ответственности как социологической категории, которая включает в себя: свободу выбора варианта поведения самим субъектом ответственности, обладающим свободой воли; установление модели должного, ожидаемого поведения и либо, наоборот, поведения не должного; причинно-следственную связь между поведением и его последствиями; инстанцию ответственности (субъект, перед которым надо держать ответ); возможность неблагоприятных последствий для ответственного субъекта, признанного виновным. Исходя из этого, ответственность определяется как связь между двумя субъектами, при которой одна сторона (субъект ответственности) обладающая свободой воли и выбора, обязывается в силу своего статуса строить поведение в соответствии с ожидаемой моделью, а другая сторона (инстанция ответственности), контролирует, оценивает такое поведение и его результаты, а в случае отрицательной оценки и наличия вины вправе определенным образом реагировать.

Авторы, акцентирующие внимание на моральном аспекте позитивной юридической ответственности считают, что ответственность в позитивном смысле — это ответственное отношение к выполнению своих обязанностей в различных сферах общественных отношений , сознательное отношение к исполнению обязанностей перед обществом3, осознание долга (необходимости) выполнять свои обязанности4, моральный долг, моральная обязанность, которая становится юридической при нарушении норм права.

Однако наибольшее внимание, особенно в последние годы, вполне обоснованно стало уделяться собственно юридическому аспекту позитивной юридической ответственности, в том числе и ее нормативно-правовой основе. Так, по мнению В.А. Рыбакова позитивная гражданско-правовая ответственность закреплена в норме права и поэтому имеет юридическое основание. Она существует и реализуется в правоотношениях при наличии юридических фактов. Раскрывая эту свою исходную позицию, автор пишет, что позитивная юридическая ответственность — это регулируемая правом дополнительная обязанность субъекта дать отчет о своих действиях за надлежащее выполнение основных обязанностей, вытекающих из закона или договора.

Основания гражданско-правовой ответственности Российской Федерации за вред, причиненный в публично-правовой сфере

Основания гражданско-правовой ответственности Российской Федерации за вред, причиненный в процессе осуществления публично-правовой деятельности, предусмотрены как Конституцией Российской Федерации, так и гражданским законодательством.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации права потерпевших от злоупотребления властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба (ст. 52). Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53).

Гражданско-правовая ответственность Российской Федерации за деятельность государственных органов и их должностных лиц в публично-правовой сфере предусмотрена статьями 16, 1069 и 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации. В соответствии с ними убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектам Российской Федерации или муниципальным образованием (ст. 16 ГК РФ).Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного или органа местного самоуправления, подлежит возмещению (ст. 1069 ГК РФ). Вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ подлежит возмещению в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (ст. 1070 ГК РФ). Анализ цивилистической литературы, посвященный исследованию указанных норм Гражданского кодекса Российской Федерации, а также практики их реализации дает основание для вывода о том, что одной из актуальных проблем является проблема определения видов публично-правовой деятельности, в рамках которых возникает гражданско-правовая ответственность Российской Федерации, предусмотренная статьями 16,1069,1070 кодекса.

Традиционным и наиболее распространенным является взгляд, в соответствии с которым ответственность за вред, причиненный государственными органами, органам местного самоуправления, а также их должностными лицами в порядке статьи 1069 кодекса наступает за незаконные действия (бездействие) лишь в сфере управления1. Представляется, однако, что редакция содержания правовой нормы статьи 1069 кодекса не дает оснований для такого узкого ее толкования. Достаточно сказать, что речь в ней идет о деятельности «государственных органов», в систему которых, как известно, входят органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Поэтому абсолютно прав А.Л. Маковский, считающий, что гражданское законодательство предусматривает возмещение вреда, причиненного не только в области управления, то есть в сфере деятельности исполнительной власти, но и в сфере деятельности государственной власти вообще, независимо от того, незаконной деятельностью какой власти причинен вред (законодательной, исполнительной, судебной)1.

Важно иметь в виду, что при выделении публично-правовых сфер, в рамках которых может наступать гражданско-правовая ответственность Российской Федерации, критерием выделения этих сфер являются не виды органов государственной власти, а характер (особенности) соответствующего вида их деятельности. Данное обстоятельство связано с тем, что система взаимосвязей отношений ответственности государства за вред, причиненный его органами и должностными лицами, строится не через разделение на две сферы, а путем выделения общих положений и конкретизации их с помощью специальных норм, учитывающих определенные особенности отдельных видов указанных отношений. В этой связи нет необходимости выделять отдельно отношения ответственности за вред, причиненный правоохранительными органами, поскольку эти отношения весьма неоднородны. В соответствии с пунктом 1 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации установлен перечень случаев, когда отношения ответственности носят специальный характер по сравнению с общими положениями об ответственности государства за вред, причиненный его органами и должностными лицами. В остальных случаях в соответствии с пунктом 2 этой статьи ответственность возникает по правилам статьи 1069 кодекса.

ВИДЕО ПО ТЕМЕ: В интернат через суд — об ограничении гражданско-правовой дееспособности / Быль о правах // 29.03.19

Курс «Участие публично-правовых образований в гражданском обороте» является Особенности создания публично-правовыми образованиями Чорновол Е.П. Правовая природа ответственности за вред, причиненный.

ВИДЕО ПО ТЕМЕ: 3.1. Понятие и признаки нормативного правового акта

Гражданское право

И. Е. Кабанова

Гражданско-правовая ответственность публичных субъектов: опыт межотраслевого исследования

• АПК РФ – Арбитражно-процессуальный кодекс Российской Федерации;

• БК РФ – Бюджетный кодекс Российской Федерации;

• ВАС РФ – Высший арбитражный суд Российской Федерации (Высший арбитражный суд РФ);

• ВС РФ – Верховный суд Российской Федерации (Верховный суд РФ);

• ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации;

• ГПК – Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации;

• Закон о защите конкуренции – Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»;

• Закон о контрактной системе – Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;

• Закон о размещении заказов – Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;

• КоАП РФ – Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации;

• КС РФ – Конституционный суд Российской Федерации (Конституционный суд РФ);

• НК РФ – Налоговый кодекс Российской Федерации;

• РФ – Российская Федерация;

• СЗ РФ – Собрание законодательства Российской Федерации (Собрание законодательства РФ);

• УК РФ – Уголовный кодекс Российской Федерации.

Гражданско-правовая ответственность относится к правовым феноменам, неизменно привлекающим внимание исследователей. Это объясняется тем, что именно через механизм действия гражданско-правовой ответственности определяется, в конечном счете, эффективность правового регулирования, действенность и «здоровье» правовой системы, поэтому проблема ответственности не потеряла ни своей привлекательности для правоведов, ни практической и теоретической значимости[1].

Исследование гражданско-правовой ответственности государства и иных публичных субъектов, а в рамках настоящей монографии это словосочетание будет использоваться в качестве понятия, объединяющего термины «публично-правовое образование», «орган публичной власти» и «должностное лицо», приобретает особую актуальность в условиях «цивилизации» отношений, ранее обладающих только императивно-властными характеристиками, расширения области регулирования отношений с участием властных субъектов нормами частного права.

Теоретическая неопределенность затрудняет нормативное обеспечение участия публичных субъектов в гражданско-правовых отношениях, а также гражданско-правовой ответственности публичных субъектов[2].

В контексте настоящего исследования к числу основных тем научных дискуссий по вопросам гражданско-правовой ответственности можно отнести само понятие публичных субъектов, оценку их гражданской правоспособности, признаки и перечень конкретных органов (субъектов), выступающих от лица публично-правовых образований в гражданских правоотношениях и, соответственно, отвечающих от лица публично-правовых образований по обязательствам, определение конечного субъекта, возмещающего вред, причиненный неправомерными действиями (бездействием), а также правомерными действиями публичных субъектов, достаточность и целесообразность исключительно гражданско-правового регулирования названных отношений и иные, которые будут рассмотрены в рамках данной работы.

Изучение природы правовой ответственности публичных субъектов, возникающей вследствие их участия в гражданско-правовых отношениях либо вследствие наличия иных оснований для привлечения их к ответственности по правилам гражданского законодательства, предполагает нахождение ответа на принципиальные вопросы о том, почему публичные субъекты являются субъектами гражданско-правовой ответственности, является ли гражданско-правовая ответственность в полной мере таковой или наличие специального субъекта влияет на принципы привлечения к ответственности и ее характеристику, и, наконец, кто может быть назван «конечным» субъектом гражданско-правовой ответственности в случаях привлечения к ней публичных субъектов.

Несмотря на доминирование одних элементов над другими при отсутствии надлежащего теоретического обоснования, выделения спорных самостоятельных отраслей права, громоздкости, которой, возможно, удалось бы избежать при лучшей конфигурации, российское право представляет собой систему, а не совокупность, что предполагает наличие взаимосвязи между элементами системы, выступающей в виде ее неотъемлемой качественной характеристики[3].

Системный подход означает не только изучение отдельных элементов гражданского права, но и взаимосвязей между элементами гражданско-правовой системы, а также взаимосвязей между гражданско-правовой и иными отраслевыми правовыми системами.

Следовательно, при нахождении ответов на поставленные выше вопросы невозможно не затронуть межотраслевые связи гражданско-правовой ответственности, свидетельством наличия которых выступают взаимное влияние гражданско-правового и иного отраслевого регулирования и наблюдаемая трансформация гражданско-правовой сферы под воздействием других отраслей права.

Невозможно отрицать существование теснейшей связи между гражданским и административным правом, а также между иными отраслями публичного права, особенно, если речь идет о публичных субъектах, поэтому привлечение к ответственности публичных субъектов строится на началах единства и дифференциации гражданско-правового и иного отраслевого правового регулирования общественных отношений.

Ниже с учетом реализации гражданско-правовых норм в контексте их взаимодействия с нормами других отраслей права и специфики применения гражданско-правовых средств в иных правовых сферах будут предложены некоторые механизмы оптимизации межотраслевых связей гражданского права в части института гражданско-правовой ответственности.

Цивилистическая наука должна изучать свои объекты системно и всесторонне, любой дополнительный срез, плоскость, аспект такого исследования, связанные с другими отраслями права либо областями деятельности следует раскрывать с точки зрения самого объекта цивилистики, его назначения в гражданском праве[4].

Можно констатировать, что в настоящее время в цивилистике сформировано новое направление – исследование межотраслевых связей гражданского права, в рамках которого анализируются внутренний и внешний уровни системы его межотраслевых связей[5].

Межотраслевое исследование есть процесс рассмотрения соответствующего юридического явления (например, гражданско-правовой ответственности) с позиций одновременно нескольких отраслей права. По отношению к публичным субъектам применение сравнительно-правового и системного методов в рамках межотраслевого исследования – это необходимое условие, поскольку, во-первых, публично-правовая составляющая в той или иной степени присуща институту гражданско-правовой ответственности, т. к. любое правонарушение, даже и совершаемое в сфере частного права, причиняет вред всему обществу в целом, во-вторых, гражданско-правовая ответственность органов публичной власти может быть как следствием гражданских правоотношений, так и возникать в рамках публично-правовых отношений, а в-третьих, в ст. 124 ГК РФ публично-правовые образования позиционируются в качестве особых субъектов гражданского права, поскольку их статус и объем гражданской правоспособности напрямую связан со статусом, предписанным им нормами права публичного.

С помощью упомянутых методов объект исследования анализируется и в статике, и в динамике с использованием инструментария различных правовых дисциплин, устанавливается единство правовой природы тех или иных явлений и выявляются их различия на основе разноотраслевой специфики.

Данный подход не означает обязательного осуществления исследования на стыке научных специальностей либо теоретико-правового исследования, т. к. в рамках указанного научного анализа устанавливается специфика функционирования и прочие особенности моноотраслевого явления – гражданско-правовой ответственности публичных субъектов. Доказательству последнего тезиса о моноотраслевом характере и будет посвящена первая глава исследования.

Глава 1. Понятие гражданско-правовой ответственности публичных субъектов

1.1. Гражданская правоспособность публично-правовых образований и органов публичной власти

Значение понятия «публично-правовые образования» в смысле определения его как общего обозначения субъектов гражданского права – Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований – в гражданском законодательстве не закреплено, однако оно употребляется именно в этой трактовке и в доктрине[6], и в правоприменительной практике. Так, например, оно фигурировало в Постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»[7] для обозначения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований как участников гражданских правоотношений.

Конец ознакомительного отрывка

ПОНРАВИЛАСЬ КНИГА?


Эта книга стоит меньше чем чашка кофе!
УЗНАТЬ ЦЕНУ

Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь.
Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо войти на сайт под своим именем.

Отзывы о «Ирина Кабанова — Гражданско-правовая ответственность публичных субъектов: опыт межотраслевого исследования»

Отзывы читателей о книге «Гражданско-правовая ответственность публичных субъектов: опыт межотраслевого исследования», комментарии и мнения людей о произведении.

Государство, публично-правовые образования, особый субъект, Особенности гражданско-правового статуса Российской Федерации как субъекта изменение объема ответственности государства в силу обстоятельств.

§ 4. Особенности гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований

Глава 1. Понятие гражданско-правовой ответственности публичных субъектов

1.1. Гражданская правоспособность публично-правовых образований и органов публичной власти

Значение понятия «публично-правовые образования» в смысле определения его как общего обозначения субъектов гражданского права – Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований – в гражданском законодательстве не закреплено, однако оно употребляется именно в этой трактовке и в доктрине[6], и в правоприменительной практике. Так, например, оно фигурировало в Постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»[7] для обозначения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований как участников гражданских правоотношений.

Конституционный Суд РФ в своих актах неоднократно использовал понятия «публичная власть», «система публичной власти», «органы публичной (политической) власти», причем в последнем случае обращает на себя внимание приравнивание публичной и политической власти[8].

Термин «должностное лицо» встречается в текстах многих нормативных актов, но далеко не всегда в них он употребляется в одном и том же смысле. Наиболее исчерпывающим образом определение должностного лица дано в примечании к ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации (УК РФ)[9]: «Должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ».

В данной работе в качестве понятия, объединяющего термины «орган публичной власти», «должностное лицо (должностные лица)» и «публично-правовые образования», будет использоваться словосочетание «публичные субъекты» в отсутствие указания на иное содержание.

Участие публично-правовых образований в гражданско-правовых отношениях строится на базисе общего дозволения, сделанного в ст. 124 ГК РФ, п. 2 которой гласит, что к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или природы данных субъектов.

Публично-правовые образования как властные субъекты сами устанавливают объем своей правоспособности, т. е. определяют те гражданские права, носителями которых они могут быть, а также условия и порядок возникновения и осуществления этих прав, следовательно, в отличие от гражданской правоспособности юридических и физических лиц, гражданская правоспособность публично-правовых образований может быть изменена самими ее носителями[10].

Однако при всей широте дискреционных полномочий законодателя несомненно, что нормы о правовой ответственности публичных субъектов в законодательстве должны быть.

«Закон должен запрещать причинение вреда другому и разрешать защиту против таких посягательств»[11], указывает Ю. В. Романец, но если сам законодатель огражден от ответственности за такие посягательства, это свидетельствует о грубейшем нарушении принципов права.

Гражданско-правовую ответственность публичных субъектов следует рассматривать в двух аспектах – как возмещение (компенсацию) вреда при реализации публичными субъектами их субъективных гражданских прав, содержание которых определяется исходя из специальной правосубъектности последних, и как возмещение (компенсация) вреда, причиненного при непосредственном осуществлении властных полномочий публичных субъектов.

Исторически законодательство не содержало прямых предписаний о возмещении со стороны государства убытков, причиненных незаконными действиями органов власти и должностных лиц. Однако необходимость такой компенсации осознавалась на уровне правоведения и обосновывалась в ряде юридических теорий.

В частности, ответственность государства за причинившую вред деятельность должностных лиц объяснялась наличием частноправовых положений об ответственности представляемого за действия представителя[12]. Но уже в Новое время отождествление чиновников с доверенными лицами монарха теряло актуальность и к XIX веку перестало соответствовать реальному положению дел.

Выдвигалась и теория ответственности государства за действия должностного лица перед пострадавшим как перед застрахованным лицом. В ее основе находился тезис о том, что самим фактом уплаты налогов или гражданства пострадавшее от действий властного субъекта лицо получает право требования компенсации в случае причинения убытков. Однако полной аналогии между страховым договором и теорией страховой ответственности государства быть не может, т. к. по страховому договору права и обязанности несут обе стороны, а в рассматриваемом случае – только застрахованное лицо, как отмечал Н. И. Лазаревский[13]. К тому же, имущественная ответственность с публичного субъекта – страхователя опосредованно перекладывается на всех налогоплательщиков. Существеннейшим недостатком теории страхования в литературе называют то, что она априори допускает возможность незаконных действий органов власти, фактически дает санкцию на служебные злоупотребления и ошибки[14].

Виновные действия должностных лиц различались на такие действия, когда лицо исполняло должностные обязанности, и такие, когда оно выполняло действия, не связанные с должностными обязанностями. Отличалась последовательность привлечения публичных субъектов к ответственности: субсидиарная ответственность, которая следует после обращения взыскания к должностному лицу (в случае его виновных действий), или прямая ответственность, когда взыскание обращается сначала к государству, а лишь затем в порядке регресса со стороны государства к должностному лицу (современная конструкция)[15].

К началу XX века идея ответственности публичной власти за вред, причиненный при осуществлении правосудия и административного управления, получила признание практически во всех европейских государствах[16].

В современных условиях все большего участия публично-правовых образований в экономических отношениях и, как следствие, расширения области регулирования нормами частного права отношений с участием властных субъектов неизбежно возникает потребность обеспечения эффективного механизма привлечения к ответственности субъекта, обладающего властными полномочиями, для поддержания стабильности оборота, соблюдения принципов законности и справедливости. Поэтому закрепление гражданско-правовой ответственности публичных субъектов за свои действия (бездействие) принадлежит к бесспорным достижениям отечественного права.

Мера участия субъекта в правовых отношениях определяется предоставленной ему способностью иметь и осуществлять непосредственно или через своих представителей юридические права и обязанности, т. е. признаваться и являться субъектами права, т. е. его правосубъектностью[17]. Термин «правосубъектность» используется в качестве интегрирующего понятия для право- и дееспособности[18]. В литературе в течение длительного периода времени продолжаются дискуссии о соотношении терминов «правосубъектность» и «правовой статус». Однако представляется, что у лица, не обладающего правосубъектностью, не может быть правового статуса. В противном случае, речь может идти о правовом положении, которое в большей степени тяготеет к фактическому, а не только правовому, состоянию субъекта[19].

Публично-правовые субъекты в гражданских правоотношениях реализуют социальные функции, более того, по высказыванию Л. Мишу, никакое государство не может выполнить своей политической миссии, если оно не будет иметь для этого необходимых материальных средств, а эти средства могут ему принадлежать только как субъекту гражданского права, способному владеть имуществом и заключать договоры[20].

Вступление публично-правовых субъектов в гражданские правоотношения обусловлено необходимостью удовлетворения публичных нужд, в связи с чем в современной литературе преобладает точка зрения о специальном характере правоспособности публично-правовых субъектов.

Так, В. Г. Голубцов на основании тезиса об ограничении случаев выступления публично-правовых образований в гражданском обороте исключительно необходимостью осуществления публичных функций, в рамках реализации которых полномочия государственных органов на участие в гражданских правоотношениях исчерпывающе определены нормами законодательства, имеющими публично-правовую принадлежность, постулирует вывод об особом характере их правоспособности[21].

О. Н. Алдошин определяет гражданскую правоспособность публично-правовых образований как специальную, в силу чего они могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют статутным целям их деятельности и публичным интересам[22].

В практике Конституционного Суда РФ первым судебным решением, в котором затрагивался вопрос правоспособности публично-правовых образований, было Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 1997 г. № 139-О[23], в котором указывалось, что Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права – граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы. При этом по смыслу п. 2 ст. 124 ГК РФ к властвующим субъектам, участвующим в гражданских отношениях, применяются нормы о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Развивая изложенную позицию в п. 4 Определения Конституционного Суда РФ от 1 октября 1998 г. № 168-О[24], Конституционный Суд РФ пришел к выводу о том, что по смыслу ч. 1 ст. 34 Конституции РФ одно и то же лицо не может совмещать властную деятельность в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательскую деятельность, направленную на систематическое получение прибыли.

В п. 2 Определения Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. № 540-О[25] Конституционный Суд РФ установил, что федеральный законодатель, разграничивая в соответствии с Конституцией РФ полномочия между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, учитывает природу и цели РФ и субъектов РФ как публичных образований, предназначение которых – осуществление функций государства, что предполагает наличие организационно-правового механизма достижения конституционно значимых целей.

В силу правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом РФ в Постановлении от 30 июня 2006 г. № 8-П[26], при осуществлении нормативного регулирования в области разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ федеральный законодатель, исходя из предназначения государственной собственности как экономической основы для осуществления функций государства и реализации полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ, правомочен устанавливать особенности правосубъектности РФ и субъектов РФ в сфере частного права, с тем чтобы на конкретном этапе развития государства достичь поставленных целей и выполнения задач общегосударственного масштаба.

Конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обусловливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований – Российской Федерации и субъектов РФ.

В п. 4 Определения Конституционного Суда РФ от 3 июля 2008 г. № 734-О-П[27] был сделан следующий вывод: к публичным образованиям, согласно практике Европейского суда по правам человека, следует относить любые органы власти, осуществляющие общественно значимые функции (Постановления от 29 июня 2004 г. по делу «Жовнер (Zhovner) против Украины» и по делу «Пивень (Piven) против Украины», от 21 июля 2005 г. по делу «Яворивская (Yavorivskaya) против России»; решение от 16 сентября 2004 г. по делу «Герасимова (Gerasimova) против России»). Однако согласно российскому законодательству органы государственной и муниципальной власти не включаются в состав публично-правовых образований.

Механизм обеспечения публичных интересов при реализации гражданской правоспособности публично-правовых образований состоит в закреплении определенной компетенции за государственными и муниципальными органами. Как следует из буквального смысла ст. 125 ГК РФ, органы публично-правовых образований действуют в гражданских правоотношениях от имени публично-правовых образований в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В практике последних лет прослеживается тенденция наделения их статусом юридического лица. Возникает вопрос о допустимости такого подхода, и если ответ на первый вопрос утвердителен, то второй – о возможном знаке равенства между терминами «орган публичной власти» и «юридическое лицо публичного права» в гражданско-правовой науке.

В ГК РФ публично-правовые образования позиционируются в качестве особых субъектов гражданского права. Вместе с тем следует отметить, что конструкция «особого лица» таит в себе и ряд проблем, поскольку не определив, в чем конкретно состоят особенности публично-правовых образований как субъектов гражданского права, законодатель распространил на них действие норм, которые определяют участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК РФ).

Существует и точка зрения, согласно которой публично-правовые образования являются особой разновидностью юридических лиц – юридическими лицами публичного права. В доктрине предлагается определение юридического лица публичного права, указываются его отличия от юридического лица частного права, касающиеся порядка создания юридического лица публичного права, особенностей субъектного состава, организационной структуры, форм ответственности и т. д.[28]

В настоящее время в России органы государственной власти и местного самоуправления, наделенные компетенцией действовать от имени публично-правовых образований, в т. ч. заключать договоры и совершать иные сделки, нередко одновременно являются юридическими лицами без уточняющего определения о том, что это юридические лица с особым статусом или юридические лица публичного права.

В ряде правовых актов юридическими лицами провозглашаются органы публичной власти[29]. Но этот подход не является общераспространенным в пределах Российской Федерации. Так, ни Федеральное собрание Российской Федерации, ни Президент России, ни Правительство России не считаются юридическими лицами, тогда как аналогичные региональные органы власти, напротив, признаны таковыми в силу п. 7 ст. 4, п. 4 ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[30]. Одновременно, п. 17 Положения об Администрации Президента Российской Федерации гласит: «Администрация является юридическим лицом»[31]. На уровне субъекта Российской Федерации встречается и иная формулировка: представительный орган власти, орган исполнительной власти и органы местного самоуправления обладают правами юридического лица[32].

Следует упомянуть и о сложности установления содержания терминов «организационная структура», «организационно-правовая форма», «организационно-правовые формы деятельности», о чем применительно к органам исполнительной власти пишет А. А. Старовойтов[33]. В частности, в правовой науке не выработано единых критериев типологии органов власти, что приводит к разнообразной и не отвечающей функциям государственного управления практике их организации и дестабилизирует саму властную систему. Согласно предложенному А. А. Старовойтовым определению, под организационно-правовой формой органа власти следует понимать установленный государством способ учреждения органа власти, определяющей правовое положение, внутреннюю организацию и содержание его деятельности. Дефиниция «организационно-правовая форма» отражает следующие признаки органа власти: организационное единство; функциональное предназначение; организационную и имущественную обособленность; компетенционную самостоятельность, дающую право осуществлять государственное управление от имени государства; самостоятельность юридической ответственности перед государством, гражданами и юридическими лицами[34].

Органы публичной власти, совершающие сделки в интересах публично-правового образования и при осуществлении своих властных полномочий, создают права и обязанности по данной сделке у публично-правового образования в целом, независимо от того, обладают ли данные органы власти статусом юридического лица. Более того, наделение их таким статусом не соответствует ни задачам и целям их деятельности, ни их юридической природе[35].

Защищаемые гражданским правом интересы органа публичной власти есть публичные интересы в целом, а иных правомерных интересов у органа публичной власти быть не должно.

Орган публичной власти можно рассматривать как сторону договора при условии его заключения компетентным органом публичной власти в любом из следующих случаев: а) если он прямо назван в качестве стороны договорного отношения; б) если из содержания договора прямо следует, что он заключался органом публичной власти в интересах публично-правового образования; в) из существа организационных отношений, предшествовавших заключению договора, для контрагента было очевидным, что стороной договорного отношения будет орган публичной власти, представляющий публично-правовое образование[36].

Хотя ст. 125 ГК РФ указывает, что органы публичной власти приобретают права и осуществляют обязанности от имени публично-правовых образований, это не свидетельствует об отношении представительства (ст. 182 ГК РФ) между органом публичной власти как представителем и публично-правовым образованием как представляемым.

Следует стремиться к закреплению в законодательстве такой модели участия публично-правового образования в гражданском обороте, в соответствии с которой реальным носителем прав и обязанностей по совершенной гражданско-правовой сделке является само публично-правовое образование. Оно же должно отвечать за ненадлежащее исполнение обязательств по сделке или принимать на себя последствия ее недействительности. В противном случае стабильность оборота, а также доверие его участников к публично-правовым образованиям будут подорваны. Единым субъектом прав и обязанностей должно стать само публично-правовое образование, которое будет им оставаться независимо от того, меняет ли оно органы, посредством которых реализовывалась правоспособность публично-правового образования.

В качестве юридического лица орган публичной власти самостоятельно отвечает по совершенным им сделкам находящимися в его распоряжении денежными средствами, при недостаточности которых субсидиарную ответственность несет государство (п. 2 ст. 120 ГК РФ). Из-за этого предписания по обязательствам, возникшим из сделок органа публичной власти, казну можно привлечь к гражданско-правовой ответственности лишь не добившись прежде удовлетворения за счет выделенных органу публичной власти денежных средств. Это ставит публично-правовое образование в привилегированное положение по сравнению с юридическими лицами.

Конструкция юридического лица и его ответственности создает известную опасность для имущественного оборота, «ибо учредители заведомо ограничивают свою ответственность перед всеми другими его участниками, по сути, перекладывая на них свои имущественные риски. Поэтому использование конструкции юридического лица всегда связано с определенными ограничениями, составляющими известные гарантии для участников имущественных отношений от возможных злоупотреблений этим институтом (к числу которых относится, в частности, требование наличия минимального уставного капитала). Иными словами, практическое применение института юридического лица должно опираться на некоторый баланс интересов предпринимателей, участвующих в экономической деятельности под маской юридического лица, и всех остальных участников этой деятельности, в т. ч.граждан-потребителей»[37].

Публично-правовому образованию не нужен статус юридического лица, чтобы быть признанным самостоятельным субъектом публичного права. Поэтому применение правил о юридических лицах в отношении публично-правовых образований служит одной единственной цели – придать им статус субъектов гражданско-правовых отношений исключительно в связи с их участием в гражданском обороте. Рассмотрение юридической личности публично-правовых образований в иных аспектах не имеет теоретического и практического смысла, а наличие публичного элемента в таких юридических лицах не меняет их сути[38].

Что касается органов и структур публично-правовых образований, то в публичных правоотношениях они не могут признаваться самостоятельными субъектами, т. к. в публично-властных правоотношениях субъектом является само публично-правовое образование. Органы и учреждения не обладают своей самостоятельной публично-властной волей, а реализуют волю публично-правовых образований; не имеют своей правоспособности, а реализуют правоспособность последних. В противном случае следовало бы признать, что правоспособность, например государства, поделена и распределена между его органами и учреждениями, выступающими в своей сфере самостоятельными субъектами властвования.

Органы публичной власти не обладают главными характеристиками субъекта гражданского права. В соответствии с п. 2 ст. 1 ГК РФ субъекты гражданского права приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе, свободно устанавливая свои права и обязанности на основе договора и определяя любые, не противоречащие законодательству, условия договора. Согласно п. 1 ст. 2 ГК РФ участие субъекта гражданского правоотношения должно быть основано на автономии воли и имущественной самостоятельности участников. Ни того ни другого у органов публичной власти нет.

В связи с вышесказанным можно отметить, что использование термина «юридическое лицо» для характеристики публичного субъекта приводит к затруднениям в теории и правоприменительной практике. В целях наилучшего регулирования участия публично-правовых образований и органов публичной власти в гражданском обороте, в который они вступают лишь для удовлетворения публичных нужд, всегда следует осознавать и обозначать разницу между этими институтами, один из которых укоренен в праве частном, другой же имеет сугубо публично-правовую природу.

1.2. Общие вопросы гражданско-правовой ответственности

С учетом сущности гражданского права, которая состоит в том, что оно специальными юридическими средствами обеспечивает участие лиц в общественных отношениях в качестве субъектов, обладающих имущественной самостоятельностью, наделенных гражданской правоспособностью и субъективными правами, достаточными для удовлетворения признаваемых законом интересов участников соответствующих отношений, гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений следует считать дозволительным.

Гражданско-правовая диспозитивность выражается в определенной законом свободе усмотрения участников отношений в осуществлении правоспособности, субъективных прав, определении содержания правоотношений. Юридическая инициатива означает признанную законом способность участников отношений собственными правомерными действиями устанавливать, изменять, прекращать гражданские права и обязанности. Юридическое равенство субъектов гражданского права состоит в том, что они выступают в качестве не подчиненных друг другу лиц.

Приведенные черты гражданско-правового метода характеризуют гражданско-правовую ответственность. Гражданское право регулирует отношения между равноправными и независимыми субъектами даже тогда, когда обязанным лицом выступает публичное образование, его органы и должностные лица.

Следовательно, гражданско-правовая ответственность представляет собой ответственность одного участника гражданского правоотношения перед другим, ответственность правонарушителя перед потерпевшим. Санкция, применяемая за допущенное нарушение, имеет своей целью восстановление или компенсацию нарушенного права потерпевшего.

Гражданско-правовая ответственность публичных субъектов может быть выделена в качестве подвида гражданско-правовой ответственности из-за специфики правосубъектности и источника имущественной самостоятельности ответственной стороны.

Вопросы ответственности публично-правовых образований должны быть разделены на те, которые связаны с его участием в гражданских правоотношениях, в которых реализуется его гражданская правосубъектность, и те, которые связаны с его ответственностью как субъекта публичного права[39].

У этих подвидов гражданско-правовой ответственности публичных субъектов различные основания и правовое регулирование. Если ответственность публичного субъекта как участника публичных отношений, причинившего вред в результате своей властно-распорядительной деятельности, регулируется специальными нормами ГК РФ (ст. 16, 1069 ГК РФ), то в случае привлечения данного субъекта к ответственности как участника сугубо частноправовых отношений следует руководствоваться общими правилами и нормами (ст. 15, 124, 393 ГК РФ и др.).

Однако при обращении к проблематике отраслевой гражданско-правовой ответственности начать необходимо с определения родового понятия. Термином «ответственность» может обозначаться одновременно несколько самостоятельных социальных явлений невероятно широкого спектра от юридической ответственности за правонарушения до управленческой и личной ответственности за порученное дело.

Единого понимания юридической ответственности в теории права и в отраслевых юридических науках до настоящего времени нет.

Не выработано и общей точки зрения по многим принципиальным вопросам: правовая природа юридической ответственности, место юридической ответственности в механизме правового регулирования и др. При этом юридическая ответственность является одной из основных научных категорий, используемых в теории права и отраслевых юридических науках, поэтому вопрос о том, какой смысл вкладывается в понятие юридической ответственности, является вопросом методологии любого фундаментального или прикладного исследования, т. к. содержание данного понятия определяет наполнение конкретных механизмов ответственности, ее место и роль в системе права.

Обеспеченность нормы права средствами государственного принуждения является одной из наиболее специфических особенностей права, определяющей его место в системе социальных норм. Правовое регулирование любых общественных отношений, связанное с механизмом трансформации правовых предписаний в плоскость фактических отношений, предусматривает, что каждое субъективное право в случае его нарушения обеспечивается возможностью его принудительного восстановления или защиты. Особенности регулирования отношений нормами гражданского права обусловлены спецификой как самой сферы, т. е. предмета правового регулирования, так и характерными чертами метода гражданско-правового регулирования[40].

Проблема юридической ответственности рассматривалась в трудах С. С. Алексеева, С. Н. Братуся, Ю. А. Денисова, О. С. Иоффе, О. Э. Лейста, Н. С. Малеина, П. Е. Недбайло, И. С. Самощенко, В. А. Тархова, М. Х. Фарукшина, М. Д. Шаргородского, Л. С. Явича и других авторов.

Можно выделить три основных направления в понимании юридической ответственности. Представители первого направления (О. С. Иоффе, М. Д. Шаргородский, Л. С. Явич и др.) связывают юридическую ответственность с противоправным поведением, правонарушением, которое влечет за собой государственное принуждение и наказание. Такую ответственность в теории права принято называть «негативной» или «ретроспективной».

Представители второго направления (Р. И. Косолапов, В. С. Марков, Н. И. Матузов, П. Е. Недбайло, Н. А. Слободчиков и др.) рассматривают юридическую ответственность в более широком плане – как понятие двухаспектное, включающее помимо ответственности «негативной» ответственность «позитивную» («активную», «перспективную»). Она представляется уже не только как последствие негативного явления, как реакция государства на совершенное правонарушение, а как явление позитивное, предполагающее сознательное, ответственное отношение индивида к своим поступкам, т. е. это основа поведения субъектов, исключающая нарушение правовых предписаний.

С. С. Алексеев предлагал выделять, так называемую, позитивную ответственность, под которой понимается неуклонное, строгое, предельно инициативное осуществление всех обязанностей[41].

Напротив, М. А. Краснов, придерживаясь широкого понимания юридической ответственности, выступал против попыток ее дробления на аспекты, стороны и т. п., разделения ответственности на позитивную и негативную, описывая ее как связь между двумя субъектами, при которой одна сторона, обладающая свободой воли и выбора, обязывается в силу своего правового положения строить поведение в соответствии с ожидаемой моделью, а другая сторона контролирует и оценивает такое поведение и его результаты, а в случае отрицательной оценки и наличия вины вправе определенным образом реагировать[42].

Длительная дискуссия среди юристов по данной проблеме так и не привела к выработке единой концепции юридической ответственности. В отечественном правоведении нет единого определения понятия «юридическая ответственность». При этом каждая из упомянутых теорий использует свой понятийно-категориальный аппарат, позволяющий осуществить содержательный анализ предмета исследования на ее собственном языке, что значительно усложняет задачу исследователя[43].

Верным представляется заключение В. В. Лазарева, который указал на то, что в процессе познания всегда существует возможность увлечься какой-то одной стороной явления, превознести ее, не заметить или пренебречь другими. В этом заключается источник многообразных определений, что само по себе неплохо, если при этом не искажается общая картина, если такое одностороннее определение не претендует заменить все другие, стать единственно правильным, играть роль всеобщего[44].

Дефиниции юридической ответственности разнятся по причине того, что в качестве «ядра» этого понятия можно выделить и содержательную сторону юридической ответственности, и тогда акцент сместится на претерпевание мер государственно-властного характера за совершенное правонарушение, и процесс ее реализации (применение санкций), и форму реализации (правоотношение), и цели и результаты ее действия (правомерное поведение, ответственное отношение к своим обязанностям, что приводит уже к понятию позитивной ответственности).

Помимо вышеперечисленных «углов зрения», от которых зависит понимание и выделение существенных признаков юридической ответственности, можно концентрировать внимание как на «активной» стороне ответственности, определяя ее как государственную реакцию на совершенное правонарушение, проявляющуюся в негативной оценке и осуждении противоправного поведения, а также в применении санкций, так и на «пассивной» стороне – обязанности правонарушителя претерпевать меры государственно-властного характера и само претерпевание этих мер, что приведет к восприятию ответственности как кары, наказания правонарушителя. В сущности же юридическая ответственность как правовое явление существует объективно в диалектическом единстве активной и пассивной сторон[45].

Существующие концепции юридической ответственности имеют не только гносеологическое, но и прикладное значение, причем каждый подход ориентирован на свой субъект (группу субъектов). Подход к пониманию юридической ответственности как новой специфической обязанности, возникающей в связи с совершением правонарушения, принципиально важен для законотворческой практики, особенно для конструирования норм права в отраслях, где преобладают имущественные санкции и где стороны состоят в определенных отношениях (т. е. имеют права и обязанности до правонарушения).

Методологический подход, при котором ответственность рассматривается как применение санкций, ориентирован, прежде всего, на правоприменителя, когда на первый план выдвигается обязанность уполномоченных государственных органов проявлять определенную активность для того, чтобы те неблагоприятные последствия, которые предусмотрены санкцией правовой нормы, с неизбежностью наступили для правонарушителя. Такой подход позволяет включить в содержание ответственности не только нормы материального права, но и процессуальные нормы.

Право как система общеобязательных правил поведения рассчитано не только на сознательное восприятие и безусловное выполнение субъектами. В случае, когда участниками общественных отношений допускается отклонение от этих предписаний, их нарушение либо поведение, входящее в противоречие с правовыми нормами и принципами, начинает действовать юридическая ответственность как важнейшая подсистема в механизме правового регулирования.

Основная проблема, с которой сталкиваются исследователи юридической ответственности, состоит в определении ее роли в обеспечении законности, в предупреждении и пресечении правонарушений, а также в устранении их общественно вредных последствий. Это объясняется сложностью задачи установить место юридической ответственности в механизме правового регулирования, в ее соотношении с такими правовыми категориями, как субъективное право, юридическая обязанность, правоотношение.

Юридическая ответственность в качестве вида социальной ответственности представляет собой особый вид государственного принуждения, состоящий в претерпевании субъектом права отрицательных последствий, предусмотренных санкцией правовой нормы, и осуществляемый в форме охранительного правоотношения[46]. Она неразрывно связана с определенными правовыми последствиями для субъектов права, поэтому при исследовании проблем юридической ответственности неизбежно приходится рассматривать сами последствия неправомерного (а в случаях, предусмотренных в законе, и правомерного) поведения субъектов.

Юридическая ответственность сопряжена с применением государственного принуждения. Более того, многие специалисты в области юридической ответственности говорят, что она есть мера государственного принуждения или же само применение таких мер (санкций). Применительно к государственному принуждению споры идут только по вопросу о том, все ли меры государственного принуждения направлены на обеспечение реализации юридической ответственности или только те из них, которые закреплены в санкциях правовых норм.

В дефинициях юридической ответственности она зачастую отождествляется с обязанностью, карой, принуждением, санкцией нарушенной правовой нормы.

Однако каждый из перечисленных правовых феноменов имеет самостоятельное значение, обладает специфическими признаками, выполняет особенные функции в правоохранительном механизме, хотя элементы этих правовых явлений имеют ряд сходных моментов с юридической ответственностью[47].

«Неотвратимость ответственности за нарушение норм права – необходимое условие законности, воспитания граждан, должностных лиц в духе подлинного уважения к закону» – писал С. Н. Братусь в знаковой работе «Юридическая ответственность и законность»[48]. Сколь единодушно понимание роли юридической ответственности во всех отраслях права, столь же многовариантно восприятие ее природы. В свою очередь, по утверждению С. Н. Братуся, «наибольшее число спорных проблем, относящихся к уяснению природы юридической ответственности и имеющих не только теоретическое, но и практическое значение, возникают в сфере гражданско-правовой ответственности и в соприкасающихся с этой сферой иных видах имущественной ответственности»[49]. Следствием дискуссионности проблемы понимания юридической ответственности в общей теории права явилась неоднозначная ее трактовка в гражданско-правовой науке.

В. П. Грибанов определял гражданско-правовую ответственность как одну из форм государственного принуждения, связанную с применением санкций имущественного характера, направленных на восстановление нарушенных прав и стимулирование нормальных экономических отношений юридически равных участников гражданского оборота[50].

Б. И. Путинский указывал, что хотя гражданско-правовая ответственность может быть реализована в бесспорном (неисковом) порядке и даже добровольно возложена на себя должником путем уплаты суммы неустойки или убытков потерпевшей стороне, это не меняет ее государственно-принудительного характера[51].

Наряду с широким подходом к понятию гражданско-правовой ответственности в юридической литературе существуют и определения данного явления в узком смысле. В частности, М. И. Брагинский отмечал, что ответственностью называют установленные законом меры имущественного воздействия на должника[52].

Согласно дефиниции О. С. Иоффе, гражданско-правовая ответственность есть санкция за правонарушение, вызывающая для нарушителя отрицательные последствия в виде лишения субъективных гражданских прав либо возложения новых или дополнительных гражданско-правовых обязанностей[53]. При этом понятие отрицательных последствий он ассоциировал либо с заменой неисполненной правонарушителем обязанности новой, либо с лишением права, из которого вытекала нарушенная обязанность[54].

Важно, что ответственность является санкцией за нарушение гражданских прав, обеспеченной государственным принуждением или возможностью его применения. В ее основе лежит публичное осуждение поведения правонарушителя и стимулирование его к определенной деятельности в интересах общества. Привлечение к ответственности выражается в форме восстановления нарушенных интересов и установления отрицательных последствий для правонарушителя в целях обеспечения условий нормального развития регулируемых гражданским правом общественных отношений[55].

В гражданском праве существует самостоятельное материальное охранительное правоотношение, которое может возникать и развиваться как отдельно от регулятивного правоотношения (когда оно прекращается в результате нарушения права), так и наряду с ним (если регулятивная правовая связь не ликвидируется)[56].

Охранительное правоотношение по реализации мер гражданско-правовой ответственности представляет собой такую правовую связь, в которой по общему правилу участвует в качестве управомоченной стороны потерпевший от правонарушения субъект, а в качестве обязанной – правонарушитель.

«К охранительным относят правоотношения, в рамках которых осуществляется предупреждение нарушений прав и законных интересов граждан и организаций, пресечение этих нарушений и защита нарушенных прав и интересов»[57]. При этом защита (восстановление) нарушенного субъективного права достигается благодаря мерам принуждения, которые реализуются в рамках охранительных обязательств. Основываясь на охранительных нормах права, данные правоотношения (охранительные) по своей юридической сущности выступают правовой формой реализации как мер юридической ответственности, так и мер защиты субъективных прав[58]. Охранительное правоотношение само по себе не защищает нарушенное право, а лишь обеспечивает его защиту, является механизмом, с помощью которого реализуются указанные меры и достигается восстановление нарушенного субъективного гражданского права.

Особенность данного правоотношения состоит в том, что оно возникает помимо воли участников правовой связи, т. е. при отсутствии соответствующего желания на его возникновение. Основанием являются юридические факты, указанные в законе.

Существование и реализация охранительного правоотношения связаны с восстановлением того положения, которое было до нарушения права. В этом заключается правовое значение охранительного правоотношения. Оно носит ретроспективный характер, т. е. возникает после нарушения (или создания угрозы нарушения) права. Потерпевший в данном правоотношении стремится лишь к тому, чтобы его право было восстановлено, а нарушитель имеет обязанность восстановить нарушенное субъективное право (либо правовое положение).

Содержание этого правоотношения составляют право потерпевшего требовать соответствующего имущественного возмещения и обязанность правонарушителя предоставить это возмещение. Для гражданского правонарушения, лежащего в основе ответственности, характерно то, что оно является нарушением норм не только объективного права, но также конкретного субъективного права, поэтому меры гражданско-правовой ответственности выступают одновременно средствами защиты субъективных гражданских прав.

Для охранительного правоотношения характерна некая производность его возникновения от регулятивной правовой связи, которая выражается в том, что оно возникает на основе абсолютного регулятивного правоотношения либо относительного регулятивного правоотношения. В первом случае возникают охранительные деликтные или кондикционные правоотношения, во втором – охранительные правоотношения при нарушении договорных обязательств.

Однако, несмотря на то, что возникновение охранительного правоотношения ставится в зависимость от наличия регулятивного, дальнейшая его реализация не зависит от регулятивного правоотношения. Оно может прекращаться (при появлении охранительного) либо существовать одновременно с ним.

Независимое (от регулятивного) бытие охранительного правоотношения в частном праве обусловлено, прежде всего, тем, что правовое регулирование правоотношения осуществляется отдельными охранительными нормами ГК РФ, в которых содержится механизм реализации отдельных видов охранительных правоотношений (например, нормы глав 59, 60 ГК РФ).

Охранительная связь характеризуется, с одной стороны, производностью возникновения, но, с другой, независимостью осуществления правоотношения и самостоятельностью, поэтому охранительное правоотношение не является разновидностью регулятивного правоотношения и относится к самостоятельному виду гражданского правоотношения[59].

Гражданские правоотношения подразделяются на абсолютные, для которых характерно неопределенное число обязанных субъектов, и относительные, отличающиеся наличием конкретного субъекта на обязанной стороне. В относительных правоотношениях управомоченному лицу противостоят как обязанные строго определенные лица.

Любой вид охранительных правоотношений не может относиться к абсолютным правоотношениям, поскольку правонарушитель – это всегда одно или несколько конкретных лиц, которые должны восстановить нарушенное субъективное право. Следовательно, анализируемое правоотношение всегда является относительным правоотношением, в котором требование адресовано к конкретному лицу (лицам). Это лицо является обязанной стороной в охранительном правоотношении, в силу которого оно обязано совершить определенные действия по восстановлению нарушенного права. В охранительном правоотношении нарушенное право восстановить путем пассивного поведения (бездействия) невозможно, поскольку требуются активные действия для защиты нарушенного права (например, возмещение вреда и т. п.), т. е. охранительная связь является правоотношением активного типа[60]. Для охранительного правоотношения характерно то, что реализация права потерпевшего возможна при совершении действий со стороны обязанного субъекта. Потерпевший обладает в охранительном правоотношении правом требовать от обязанного совершения действий по защите нарушенного гражданского права (или восстановления положения, существовавшего до нарушения). Правонарушитель совершает определенные действия по защите нарушенного права потерпевшего лица, чем удовлетворяет интерес последнего, заключающийся в восстановлении нарушенного права. В таком смысле охранительное правоотношение является обязательственным правоотношением (обязательством) и соответствует его определению в ст. 307 ГК РФ.

К охранительным обязательствам относятся не только деликтное и кондикционное обязательство, любая правовая связь, возникшая из неправомерного юридического действия, является охранительным обязательством (охранительным правоотношением), в т. ч. возникшая при нарушении вещных и личных неимущественных прав[61].

В отличие от отраслей публичного права, в которых также возникают охранительные правоотношения, охранительная связь не является властным отношением. Оно возникает между правонарушителем и потерпевшим на основе юридического равенства, автономии воли и имущественной самостоятельности его участников. Публичные субъекты вступают в охранительное правоотношение лишь как собственники, равные среди прочих субъектов участники имущественного оборота.

Восстановление нарушенного права в охранительном правоотношении достигается путем применения мер принуждения. Все меры правового воздействия в гражданском праве реализуются только в рамках охранительных правоотношений. Защита (восстановление) субъективного права достигается благодаря мерам принуждения (меры защиты, меры ответственности, меры самозащиты и меры оперативного воздействия), которые реализуются в рамках охранительных обязательств. Мера принуждения – это лишь один из элементов механизма под названием «охранительное правоотношение» (причем необязательный, поскольку защита права может быть осуществлена в добровольном порядке).

Следует полностью поддержать вывод Д. Н. Кархалева о том, что данное правоотношение в своем содержании имеет право на защиту и обязанность по восстановлению права, которых не было до правонарушения. Права и обязанности не могут существовать вне правоотношения, равно как и правоотношение без содержания (права и обязанности). Появившись в результате нарушения субъективного права, данные право и обязанность составляют содержание особого правоотношения по защите нарушенного права, поэтому оно не может быть разновидностью регулятивного правоотношения или особой стадией его реализации. Это самостоятельное, независимое (от регулятивного), имеющее специфическое основание возникновения, содержание и способы реализации (меры принуждения) правоотношение[62].

Охранительное правоотношение в гражданском праве – это самостоятельная общественная связь, возникающая на основе охранительных норм права между потерпевшим лицом и правонарушителем в случае нарушения (или создания угрозы нарушения) права, содержанием которой является субъективное право на защиту и субъективная обязанность по восстановлению права, реализуемая с целью обеспечения защиты нарушенного субъективного права.

Для определения роли института гражданско-правовой ответственности необходимо затронуть вопрос о механизме гражданско-правового регулирования, поскольку институт ответственности является важнейшей «деталью» этого механизма, обеспечивающей эффективность функционирования всей правовой системы.

И в целом исследование межотраслевых связей через призму механизма правового регулирования выглядит оправданным, поскольку в основе понимания права лежит потребность в определении необходимой с точки зрения права модели поведения. Основой же теоретических представлений о праве как о регулятивной системе являются представления о механизме правового регулирования[63].

К элементам механизма правового регулирования относятся правовые нормы, правоотношения и акты применения права, а также юридические факты как самостоятельные элементы[64].

На стадии правотворчества (установления правовых норм) путем установления общеобязательных правил поведения осуществляется регламентация общественных отношений. Здесь же определяются правовые последствия возможного нарушения предписанных норм.

Норма права, предусматривающая юридическую ответственность, устанавливает как разрешительный, так и запретительный вариант поведения, а также последствия, которые могут повлечь за собой социально полезный или общественно опасный варианты поведения. Правовая норма, предусматривающая юридическую ответственность, является образцом, конструкцией правомерного поведения физических и юридических лиц, публичных субъектов и их уполномоченных органов и должностных лиц.

Возникновение, изменение или прекращение правоотношений – это вторая стадия механизма правового регулирования. Исходя из того, что среди гражданских правоотношений наибольший удельный вес имеют регулятивные, в случае «аномального развития» подавляющего большинства гражданских правоотношений, содержанием которых являются субъективные права и обязанности, происходит трансформация регулятивного отношения в охранительное, в пределах которого может осуществляться восстановление или защита нарушенных прав путем применения мер гражданско-правовой ответственности.

Третью стадию механизма правового регулирования отличает то, что здесь при должном поведении субъектов права осуществляется реализация субъективных прав и обязанностей, отвечающая модели, установленной правовой нормой, а при отклонении от предписанного поведения начинает действовать гражданско-правовая ответственность как определенная и важная подсистема механизма правового регулирования.

А. А. Собчак выделил в составе этой подсистемы семь основных элементов:

1) меры ответственности;

2) правонарушение как основание возникновения охранительного правоотношения;

3) охранительные правоотношения;

4) применение мер ответственности, выражающихся в индивидуальных предписаниях юрисдикционных и других компетентных органов;

5) процессуальные правоотношения, в рамках которых осуществляется процесс привлечения к ответственности и возложение ее на правонарушителя;

6) реальное претерпевание нарушителем мер ответственности, т. е. проявление в его имущественной, личной или служебной сфере негативных последствий привлечения к ответственности;

7) принципы и функции ответственности, которые связывают названные элементы в целостную динамичную систему[65].

Данные элементы задействуются на трех относительно самостоятельных стадиях привлечения к ответственности: правотворческой при формировании санкций, в которых воплощаются меры ответственности; правоприменительной при применении мер ответственности; функциональной, на которой осуществляется реальное воздействие мер ответственности на поведение правонарушителя.

Охранительное правоотношение является единственной формой существования в правовом поле отношений по привлечению к ответственности (в т. ч. и с участием публичных субъектов), однако различие в охранительных правоотношениях заставляет большинство цивилистов рассматривать вопросы договорной и внедоговорной ответственности раздельно. Б. С. Антимонов замечал: «Изучение попыток дать общую теорию гражданской ответственности, пожалуй, лучше всего убеждает в нецелесообразности такого направления исследования. Исследование гражданской ответственности «в общем плане» стихийно распадается на исследования каждого из двух отдельных видов гражданской ответственности»[66].

Скептически относятся к учению об общем и едином основании гражданско-правовой ответственности М. И. Брагинский и В. В. Витрянский[67]. Действительно, если открыть ГК РФ, в нем положения о договорной и внедоговорной ответственности оказываются в разных местах и отличаются по содержанию. Однако институты договорной и внедоговорной ответственности в целом развивались по одним и тем же принципам, что свидетельствует об их близости. Случаем пересечения элементов конструкций договорной и деликтной ответственности является институт ответственности лица за виновное поведение на преддоговорной стадии отношений.

1.3. Основание гражданско-правовой ответственности публичных субъектов

В советской теории гражданского права обычно в качестве необходимого основания гражданско-правовой ответственности выделялся состав гражданского правонарушения, который выступал «юридическим фактом, порождающим правоотношение между правонарушителем и потерпевшим и создает определенные притязания потерпевшего и обязанности нарушителя по заглаживанию ущерба, причиненного противоправным действием»[68].

Сторонники учения о составе гражданского правонарушения как общем и единственном основании гражданско-правовой ответственности активно полемизировали с авторами, которые не признавали его существования, а говорили лишь об отдельных основаниях или об условиях гражданско-правовой ответственности[69].

Результатом данной дискуссии можно считать признание в качестве общего основания гражданско-правовой ответственности нарушение субъективных гражданских прав, как имущественных, так и личных неимущественных, поскольку данная ответственность представляет собой ответственность одного участника имущественного оборота перед другим, а ее общей целью является восстановление нарушенного права на основе принципа соответствия размера ответственности размеру причиненного вреда или убытков. При применении гражданско-правовой ответственности не должны иметь никакого правового значения «вредоносные последствия», «объективная» и «субъективная» стороны гражданского правонарушения[70].

Учение о составе гражданского правонарушения как необходимого и достаточного основания гражданско-правовой ответственности в течение многих лет практически не подвергалось сомнению. Дискуссии происходили в основном по поводу выявления и анализа различных элементов состава правонарушения[71].

Однако предпринимались и попытки иного толкования самого состава правонарушения. С. С. Алексеев обосновывал положение о том, что состав гражданского правонарушения представляет собой систему из трех элементов: объекта, субъекта и объективной стороны, а субъективную сторону, т. е. вину, необходимо выводить из состава правонарушения и, рассматривая ее в негативном аспекте как невиновность, относить ее к основаниям освобождения от ответственности[72].

По мнению В. В. Витрянского, основанием гражданско-правовой ответственности является нарушение субъективных гражданских прав, а ее целью выступает восстановление нарушенного права на основании принципа соответствия размера ответственности размеру причиненного вреда или убытков[73]. Относительно отдельных видов нарушенных субъективных гражданских прав, а также субъектов, совершивших правонарушения, законодательно сформулированы обязательные требования, соблюдение которых необходимо для применения гражданско-правовой ответственности, к числу которых относятся противоправность, наличие вреда, причинная связь между нарушением субъективных гражданских прав и наступившим вредом, вина нарушителя. Таким образом, условия гражданско-правовой ответственности отграничиваются от единственного ее основания – нарушения субъективных гражданских прав.

С. Н. Братусь писал, что юридическая ответственность – это та же обязанность, но принудительно исполняемая, если лицо, на которое возложена эта обязанность, не исполняет ее добровольно. В связи с таким пониманием юридической ответственности он оспаривал позицию о том, что юридическая ответственность обязательно связана с дополнительными обременениями (обязанностями) для обязанного лица[74].

Иная доктринальная дефиниция гражданской ответственности имеет более узкий характер. Она не предполагает включения в состав понятия «ответственность» принудительного исполнения правонарушителем обязанностей, предусмотренных законом и (или) договором.

А. А. Лукьянцев утверждает, что «ответственность как отрицательное правовое последствие не может сводиться к обязыванию должника сделать то, что он и так был обязан сделать в силу закона и (или) договора. Подтверждение обязанности, возникшей из закона и (или) договора, судебным решением не порождает новой обязанности[75]. Е. А. Суханов, являющийся сторонником данной концепции, иллюстрирует это на конкретном примере – принудительное исполнение имеющейся у лица обязанности, например, возврат взятой им взаймы суммы, по решению суда едва ли можно считать мерой его ответственности перед заимодавцем, ибо нарушитель в данном случае лишь принудительно обязывается к исполнению своей обязанности и не несет никаких неблагоприятных последствий своего ненадлежащего поведения[76].

Однако указанное сужение понятия гражданско-правовой ответственности противоречит действующему законодательству. Так, в ст. 15 ГК РФ под убытками понимается денежное выражение ущерба (вреда), причиненного действиями лица, нарушающими права потерпевшего. В состав ущерба входит стоимость утраченного (поврежденного) имущества, невыполненной или несвоевременно выполненной работы, неоказанной или некачественно оказанной услуги.

Во-вторых, при таком подходе из состава неблагоприятных последствий ненадлежащего поведения правонарушителя, определяющих сущность самого понятия гражданско-правовой ответственности, изымается часть, приходящаяся на долю расходов, которые вынужден нести правонарушитель в связи с принудительным исполнением лежащих на нем обязанностей. Речь идет, прежде всего, о судебных расходах и о других затратах, связанных с участием суда, иных правоохранительных органов, осуществлением возложенных на них функций в рассматриваемой сфере деятельности.

Расходы правонарушителя при принудительном исполнении лежащих на нем обязанностей составляют постоянный компонент неблагоприятных последствий его ненадлежащего поведения. В то же время такой компонент неблагоприятных последствий, как штраф, пени, иные санкции карательного типа, в ряде случаев вообще может отсутствовать.

Распространена позиция о том, что единственным юридическим основанием гражданско-правовой ответственности является гражданское правонарушение[77]. При этом следует учитывать, что это абстракция, и в объективной действительности нет гражданского правонарушения вообще, а есть нарушение сроков договора, причинение вреда имуществу, неоплата товаров, работ, услуг и т. п. Именно поэтому, как пишет О. А. Кузнецова, наряду с понятием «основание ответственности» должно применяться понятие «условия ответственности» (состав правонарушения) – совокупность признаков, которые определяют конкретное деяние как конкретное правонарушение[78].

Если придерживаться этих взглядов, то рассматриваемые ниже противоправность, вред, причинно-следственная связь и вина относятся к условиям, а не к основаниям гражданско-правовой ответственности.

С другой стороны, как отмечает О. О. Небратенко, не умаляя имеющиеся в науке гражданского права теории основания гражданско-правовой ответственности, необходимо рассматривать в качестве такового именно состав гражданского правонарушения, а не нарушение субъективных гражданских прав, сам факт правонарушения, обстоятельства, при которых наступает гражданско-правовая ответственность и т. д.[79]

Судебная практика подтверждает, что суды рассматривают в качестве главного основания гражданско-правовой ответственности факт неправомерного поведения правонарушителя. Наличие фактов причинения вреда, а также вины правонарушителя судами не устанавливается[80].

Данная практика находит свое подтверждение и в доктрине. Так, как уже отмечалось выше, В. В. Витрянский считает основанием гражданской ответственности нарушение субъективных гражданских прав, а не состав гражданского правонарушения, отмечая, что необоснованно распространять на гражданско-правовые отношения положения уголовного права о составе преступления и привносить в имеющую вековые традиции цивилистику чуждые ей уголовно-правовые учения[81]. В. С. Ем полагает, что основанием гражданско-правовой ответственности является не правонарушение, а лишь факт причинения вреда. При этом в дальнейшем автор указывает, что условия, необходимые для признания этого факта правонарушением (противоправность, причинная связь, вина), должны быть установлены в случае применения мер ответственности[82].

Под противоправностью понимается нарушение норм объективного права[83], несоответствие требованиям позитивного законодательства, причем термин «законодательство» трактуется максимально широко, включая Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства РФ, региональное законодательство и нормативные акты муниципальных образований.

Вред традиционно определяется как умаление, уничтожение субъективного гражданского права или блага[84]. Он может быть имущественным, и тогда ущерб выступает его материальной оценкой, а может быть неимущественным и не подлежащим оценке в денежном эквиваленте. В последнем случае защита соответствующих интересов лица достигается не восполнением потерь в его имущественной сфере, а предоставлением ему иного блага, направленного на улучшение морального состояния потерпевшего[85].

Статья 15 ГК РФ подразделяет убытки, подлежащие возмещению, на реальный ущерб и упущенную выгоду. В состав реального ущерба входят не только фактически понесенные соответствующим лицом расходы, но и расходы, которые это лицо должно будет произвести для восстановления нарушенного права. Необходимость таких расходов и их предполагаемый размер должны быть подтверждены доказательствами, в качестве которых могут быть представлены: смета (калькуляция) затрат на устранение недостатков товаров, работ, услуг; договор, определяющий размер ответственности за нарушение обязательств и т. п. Размер неполученного дохода (упущенной выгоды) должен определяться с учетом разумных затрат, которые кредитор должен был понести, если бы обязательство было исполнено. В частности, по требованию о возмещении убытков в виде неполученного дохода, причиненных недопоставкой сырья или комплектующих изделий, размер такого дохода должен определяться исходя из цены реализации готовых товаров, предусмотренной договорами с покупателями этих товаров, за вычетом стоимости недопоставленного сырья или комплектующих изделий, транспортно-заготовительских расходов и других затрат, связанных с производством готовых товаров.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда России, изложенной в Определении от 20 февраля 2002 г. № 22-О, в состав убытков, подлежащих возмещению в порядке ст. 15, 16 и 1069 ГК РФ, входят также расходы на представительство в суде и на оказание юридических услуг.

В современном гражданском праве России возросло количество правовых норм, предусматривающих возможность взыскания с правонарушителя компенсации только за факт неправомерного поведения в отношении потерпевшего (ответственность за незаконное использование товарного знака, компенсация за нарушения права на осуществление правосудия в разумный срок и т. д.). Правовая природа подобных выплат не определена с достаточной четкостью. Согласно одной точке зрения, такие выплаты являются компенсацией, назначаемой законом или решением суда, когда факт причинения вреда есть, но невозможно определить размер причиненных убытков. Другая точка зрения в качестве основания для такой выплаты усматривает «усеченный» состав гражданско-правового деликта, предусматривающий ответственность только за факт противоправного поведения[86].

В ст. 8 ГК РФ причинение вреда другому лицу определено как одно из оснований возникновения гражданских прав и обязанностей. Вред традиционно понимается как умаление, уничтожение субъективного гражданского права или блага[87]. Материальный вред в гражданском праве всегда может принять форму убытка, т. е. быть переведенным в денежное выражение. Нематериальный вред, определяемый как страдания и переживания лица, не может быть оценен в денежном эквиваленте, поэтому защита соответствующих интересов лица достигается не восполнением потерь в его имущественной сфере, а предоставлением ему иного блага, направленного на улучшение морального состояния потерпевшего[88].

В общий юридический состав, необходимый для возникновения деликтного правоотношения, включается противоправность. Однако в условиях действия принципа генерального деликта, установленного п. 1 ст. 1064 ГК РФ, противоправность как одно из условий лишается самостоятельного значения. Если действие (бездействие) нарушает право и причиняет вред, то никакой «дополнительной» противоправности не требуется, независимо от того, понимается ли под противоправностью нарушение только объективного или одновременно и субъективного права[89].

В. А. Хохлов, исследовавший проблемы гражданско-правовой ответственности с позиций теории как советского, так и современного российского гражданского права, пришел к интересному выводу о том, что противоправность не может быть отнесена к числу указанных условий, поскольку она выступает квалифицирующим элементом самого противоправного действия, которое вызывает ответственность, а появление последней предшествует применению ее мер[90]. Подобное рассуждение справедливо применительно к договорной ответственности, существовавшей в советском гражданском праве, где действительно представлялось нецелесообразным сосредоточивать внимание на противоправности поведения нарушителя как обязательном признаке нарушения, влекущего применение гражданско-правовой ответственности. Связано это с тем, что в договорных обязательствах должником могло быть нарушено условие договора, вовсе не регулируемого нормой (даже диспозитивного характера) советского гражданского законодательства. По мнению В. П. Грибанова, оценка правомерности таких действий зависела «от их соответствия общим началам и смыслу гражданского законодательства»[91]. Кроме того, в советском гражданском праве, так же как и в современной цивилистике, в большинстве случаев применения договорной ответственности противоправность неисполнения или ненадлежащего исполнения должником обязательств презюмировалась. По словам В. В. Витрянского, любое неисполнение или ненадлежащее исполнение договора является аpriori нарушением норм права[92].

В качестве условия применения мер ответственности (а также одного из элементов гражданского правонарушения) традиционно называется причинная связь между противоправным поведением правонарушителя и наступившим вредным результатом[93].

Наличие и подтверждение связи между причиной и следствием в контексте ответственности всегда считалось одной из наиболее сложных проблем науки гражданского права и неоднократно служило предметом научных дискуссий. Причинно-следственную связь обычно определяют как зависимость между одним явлением (причиной) и другим (следствие), когда причина предшествует следствию по времени и является определяющей, главной, доминирующей в его формировании.

Между последствием в виде ущерба личности или имуществу и деятельностью публичных субъектов должна наличествовать причинно-следственная связь, носящая объективный характер и не зависящая от знаний причинителя вреда о сути происходящего и его представлений о взаимосвязи явлений[94].

В соответствии с теорией общей причинной связи все причины, каким-либо образом связанные с наступившим результатом, признаются в равной степени способствовавшими его наступлению. Всякое действие лица, которое является одним из условий последствия, есть в то же время его причина[95].

Выдающийся цивилист М. М. Агарков считал, что перед гражданским правом и судом стоит не мнимая задача определить, является ли виновное действие единственной причиной вреда, а установить, является ли действие достаточной причиной вреда, и предлагал выделять причинно-необходимую и причинно-случайную связь[96].

И. Б. Новицкий и Л. А. Лунц подчеркивали, что действие человека лишь в том случае может быть признано причиной данного результата, если связь действия и результата является проявлением необходимости, закономерности, а не носит характера случайного сцепления событий[97].

Как представляется, именно теория причинной связи, разделяющая ее на «необходимую» и «случайную», представляет наибольшую ценность для правоприменительной практики, поскольку позволяет выделять юридически значимые причины в наибольшем числе случаев.

В современной цивилистической доктрине наибольшую поддержку и применение получила теория о причинной связи, опирающаяся на общефилософскую концепцию учения о причинности, суть которой в следующем: 1) причинность – объективная связь между явлениями, которые существуют независимо от нашего сознания; главное здесь не возможность предвидения лицом отрицательного результата, а сам факт наступления вредоносных последствий; 2) причина и следствие как таковые приобретают соответствующее значение только лишь применительно к определенному и строго конкретному случаю.

В том случае, когда в цепи последовательно развивающихся событий между противоправным поведением лица и убытками не существует каких-либо обстоятельств, имеющих значение для гражданско-правовой ответственности, налицо прямая причинная связь. Однако если между противоправным поведением лица и убытками имеют место обстоятельства, которым закон придает значение в решении вопроса об ответственности (действия третьих лиц, непреодолимая сила и т. д.) – это косвенная причинная связь[98].

В юридической литературе некоторое обоснование получила и теория адекватного причинения, согласно которой правоприменитель должен был установить, является ли в данном конкретном случае типичной связь между противоправным действием (упущением) и причиненным вредом[99].

Существовали и иные теории причинной связи, как то: теория возможности и действительности[100]; теория необходимой и случайной причинной связи[101]. Однако в целом отечественная юридическая доктрина в советский период стояла на позиции признания теории объективного причинения, согласно которой причинная связь, служащая основанием для возложения ответственности, являлась по своему характеру объективной, не зависящей от того, какое отражение она получает в сознании человека.

Весьма широкое распространение получила теория необходимого и случайного причинения, согласно которой все причинные связи должны разграничиваться на «причиннонеобходимые», отражающие закономерные связи явлений, и «причинно-случайные», не отражающие данной закономерности, где юридическое значение придавалось только первым[102].

Для исследований проблем причинно-следственной связи характерным является то, что все авторы в поисках подтверждения своих взглядов находят в судебной практике примеры, полностью укладывающиеся в соответствующую концепцию. Иными словами, в каждой теории причинной связи имеется рациональное зерно, поэтому разные по сути теоретические представления о причинной связи могут быть использованы для определения необходимых приемов и способов установления причинной связи в той или иной конкретной ситуации[103].

Основываясь на конституционной норме о возмещении вреда, причиненного гражданину незаконными действиями (бездействием) органов публичной власти и их должностных лиц (ст. 53 Конституции РФ), в российском гражданском законодательстве провозглашается возмещение убытков, причиненных незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Конституционный Суд РФ в Определении от 20 февраля 2002 г. № 22-О «По жалобе ОАО «Большевик» на нарушение конституционных прав и свобод положениями статей 15, 16 и 1069 ГК РФ»[104] подчеркнул, что гражданским законодательством установлены дополнительные гарантии для защиты прав граждан и юридических лиц от незаконных действий (бездействия) органов публичной власти, направленные на реализацию положений ст. 52 и 53 Конституции Российской Федерации, согласно которым каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов публичной власти или их должностных лиц, в т. ч. злоупотреблением властью.

Под диспозицию нормы ст. 16 ГК РФ о возмещении вреда, причиненного органами публичной власти и их должностными лицами, подпадают только те случаи, когда вред гражданину или юридическому лицу причиняется в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов при осуществлении ими государственно-властных полномочий.

Однако когда стороной деликтного правоотношения выступает публично-правовое образование, достаточно сложно на практике выделить основания ответственности, определить, связаны они или не связаны непосредственно с осуществлением властных функций, что важно для решения вопроса о привлечении названных субъектов к гражданско-правовой ответственности[105].

Отдельно следует рассмотреть вопрос об основании гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований при причинении гражданам и юридическим лицам вреда незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.

Законодательное закрепление ответственности государства за вред, причиненный невиновным лицам, подвергшимся уголовному преследованию, было впервые произведено в XIX веке во Франции и ряде других европейских стран[106].

Законодательство Российской империи второй половины XIX в. содержало нормы о привлечении должностных лиц судебного ведомства к юридической ответственности[107].

Большинство ученых в этот период писали о необходимости установления ответственности государства за неправомерные действия должностных лиц как представителей публичной власти, указывая, в частности, на то, что взыскание с государства убытков за вред, причиненный действиями судьи, допустимо, поскольку само государство есть организация, «призванная нести заботу о правильном отправлении правосудия»[108].

Однако в праворазъяснительных актах Сената отмечалось, что «случаи, допускающие применение сего закона, представляются исключительными. Возможность ошибочного толкования закона предусмотрена самим законодателем, установившим пересмотр дел в различных судебных инстанциях, и отправление правосудия сделалось бы невозможным при установлении имущественной ответственности за толкование закона, признанного высшим судебным местом неправильным»[109].

Гражданско-правовая ответственность судей могла наступать только при обнаружении в их действиях злого умысла или пристрастия, сопряженного с неправильным толкованием и применением законодательных актов, которые составлены предельно понятно, как в самом судебном разбирательстве, так и при постановлении окончательного вердикта[110].

В период с 1917 по 1961 год ответственность за вред, причиненный актами органов судебной власти, а также правоохранительных органов законодательством не предусматривалась.

С 1 мая 1962 г. были введены в действие принятые в 1961 году Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик[111], ст. 89 которых предусматривала возможность возмещения вреда, причиненного служебными действиями должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, однако лишь в случаях, прямо предусмотренных законом.

Важное значение для развития положений о возмещении вреда, причиненного деятельностью правоохранительных и судебных органов, имел Указ Президиума Верховного Совета СССР «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей» (далее – Указ о возмещении ущерба) от 18 мая 1981 г.[112], в соответствии с которым ущерб, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, подлежал возмещению государством в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.

Но особенностью Указа о возмещении ущерба явились специальные правила о его применении во времени. В соответствии с п. 3 Указа право на возмещение ущерба получили граждане, в отношении которых незаконные действия были совершены после 1 июня 1981 г., чем исключалась возможность возмещения вреда, ранее причиненного незаконными действиями органов государственной власти или их должностных лиц. Таким образом, причинявшие вред деяния органов власти, в т. ч. органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, а также их должностных лиц, имевшие место в период с 1917 по 1981 год, никогда не рассматривались законодателем в качестве оснований для возмещения вреда[113].

В настоящее время правовая регламентация ответственности за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, строится на принципе единства и дифференциации, имеющем в данном случае межотраслевое выражение[114].

В частности, на примере ст. 1070 ГК РФ можно заключить, что гражданско-правовая ответственность наступает за нарушение норм публичного права. При этом правовое регулирование гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, основано на специальном методе, состоящем в обеспечении баланса между правилом о полном возмещении (компенсации) причиненного вреда и правилом об экономии бюджетных средств (баланс частных и публичных интересов).

В качестве субъекта правонарушения публичный субъект представлен в лице правоохранительных и судебных органов, тогда как в качестве субъекта гражданско-правовой ответственности от имени публичного субъекта действуют его финансово-распорядительные органы.

Вред, причиненный физическому или юридическому лицу действиями публичных субъектов, а также иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия, возмещается и (или) компенсируется, соответственно, Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Должностные лица прямо названы в качестве ответственных лиц наряду с органами публичной власти (ст. 16 ГК РФ), однако они несут ответственность не перед потерпевшим, а перед органом государственной власти или органом местного самоуправления, и данная ответственность может быть как гражданско-правовой, так и административной или дисциплинарной.

Если данной целью является компенсация имущественных потерь потерпевших в результате действий (бездействия) публичных субъектов, последние должны нести гражданско-правовую ответственность. Если в действиях (бездействии) публичных субъектов имеется состав административного правонарушения, естественно, необходимо привлекать их к административной ответственности. В том же случае, если публичным субъектом допущено неисполнение или ненадлежащее исполнение по его вине возложенных на него служебных обязанностей, не отнесенное законодателем к категории административных правонарушений, нужно вести речь о дисциплинарной ответственности. Вместе с тем, все три перечисленных вида ответственности могут быть применены одновременно либо в различных сочетаниях.

Требование о наличии вступившего в законную силу приговора суда, которым установлена вина причинителя вреда, в качестве обязательного условия для возмещения вреда предусмотрено лишь для случаев возмещения вреда, причиненного при осуществлении правосудия (п. 2 ст. 1070 ГК РФ), и не распространяется на иные случаи возмещения вреда публично-правовыми образованиями.

По своей юридической природе обязательства, возникающие в силу применения норм гражданско-правового института возмещения вреда, причиненного актами органов власти или их должностных лиц, представляют собой правовую форму реализации гражданско-правовой ответственности, к которой привлекается причинитель вреда в соответствии с предписанием закона (ст. 1064 ГК РФ). При этом защита (восстановление) нарушенного субъективного права реализуется в рамках охранительных обязательств.

В норме п. 1 ст. 1070 ГК РФ заложена реализация принципа полного возмещения причиненного потерпевшему вреда в результате поименованных в данной статье действий правоохранительных и судебных органов публичной власти.

Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2003 г. № 440-О «По жалобе гражданки Аликиной Татьяны Николаевны на нарушение ее конституционных прав пунктом 1 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации»[115]установило, что возмещению за счет казны в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда подлежит вред, причиненный гражданину не только в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, но и в результате незаконного задержания в качестве подозреваемого.

Причинение вреда незаконными действиями правоохранительных и судебных органов и их должностных лиц является сингулярным деликтом, специфика которого характеризуется особым субъектным составом, особым характером противоправности причинения вреда, при которой гражданско-правовой противоправности должна сопутствовать противоправность публично-правовая, выразившаяся в нарушении органом или должностным лицом требований закона или иного нормативного акта, регламентирующего его компетенцию, особым характером причинной связи между противоправным поведением и наличием вреда, что обусловлено публичноправовой связью между публично-правовым образованием и его органом или должностным лицом, непосредственно причинившими вред, виной должностного лица как факультативным элементом деликта, указанного в ч. 1 ст. 1070 ГК РФ[116].

Противоправность включает в себя две составляющие: «противоправность в объективном смысле» и «противоправность в субъективном смысле».

Противоправность в объективном смысле может быть обусловлена не только нарушением конкретных норм российского национального права, но также нарушением общеправовых принципов, общепризнанных принципов и норм международного права, а также норм международных договоров, обычаев, положений, закрепленных договором и пр. Кроме того, противоправный акт может быть вынесен в результате злоупотребления правом.

Под противоправностью в субъективном смысле следует понимать нарушение конкретных субъективных прав и (или) законных интересов лица, которому был причинен вред.

Противоправность не всегда связана с виновностью, и в соответствии с требованиями законодательства вина требует доказывания. Обращает на себя внимание тот факт, что вина не является обязательным элементом состава правонарушения, и при разрешении соответствующих споров законодатель освобождает юрисдикционные органы от необходимости ее установления[117].

Это не означает, что при отсутствии вины возмещение потерпевшим причиненного вреда переходит в разряд мер защиты, в основе применения которых лежит принцип причинения. «В случае, когда вред возмещается без вины, такое возмещение не перестает быть ответственностью»[118].

При этом причина допущения ответственности публичноправовых образований за безвиновные незаконные действия органов публичной власти обосновывается необходимостью обеспечения сбалансированности интересов участников[119], трудностями при доказывании вины причинителей вреда[120], особой опасностью таких нарушений для режима законности в целом[121].

Субъекты обязательства из причинения вреда судебными или правоохранительными органами подразделяются на три категории:

1) фактический (непосредственный) причинитель вреда;

2) лицо, на которое возлагается обязанность по возмещению причиненного вреда (государство);

ВИДЕО ПО ТЕМЕ: Видеоурок «Право. Правовая норма»

Гражданско-правовая ответственность публично-правовых образований по Публично-правовые образования не несут ответственности по ответственность: теоретические проблемы и особенности реализации. // Налоги.