статус. беженцев. и. вынужденных. переселенцев. в. Российской К таковым относятся: Конвенция ООН 1951 г. В связи с этим необходимо иметь в виду участие государства в вышеуказанных а статус вынужденных переселенцев законом «О вынужденных переселенцах» в редакции Федерального.

Формирование и реализация государственной миграционной политики

Полный текст автореферата диссертации по теме «Беженцы и вынужденные переселенцы в современной России»

На правах рукописи

КАБЛОВ Андрей Николаевич

БЕЖЕНЦЫ И ВЫНУЖДЕННЫЕ ПЕРЕСЕЛЕНЦЫ

В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ, ПОЛИТИЧЕСКИЕ, СОЦИАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ПРОБЛЕМЫ И ТЕХНОЛОГИИ ЕЕ РАЗРЕШЕНИЯ

СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 23.00.02. — политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические

процессы и технологии

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Нижний Новгород 2004

Работа выполнена на кафедре международного права и мировой политики факультета международных отношений Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского

Научный руководитель:

доктор исторических наук, кандидат юридических наук, Хохлышева Ольга Олеговна

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Галай Юрий Григорьевич

кандидат политических наук,

доцент Кабешев Владимир Александрович

Ведущая организация:

Волго-Вятская академия государственной службы

Защита состоится 28 декабря 2004 года в_

_часов на заседании

Диссертационного совета Д-212.166.10 при Нижегородском государственном университете им. Н.И. Лобачевского по адресу: 603005. г. Нижний Новгород, ул. Ульянова, д.2. ауд 315, факультет международных отношений ННГУ им. Н.И. Лобачевского.

С диссертацией можно ознакомиться в фундаментальной библиотеке Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского по адресу: 603950. г. Нижний Новгород, пр. Гагарина, д.23, корп.1.

Автореферат разослан ноября 2004 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета, доктор исторических наук, профессор Корнилов А А.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Вынужденная миграция является одной из сложнейших проблем, с которыми столкнулось мировое сообщество на рубеже тысячелетий. Однако ни в одном регионе мира развитие миграционных процессов не протекало в столь специфических и тяжелых формах, как на территории бывшего СССР. Крупнейшие геополитические изменения, социально-экономический кризис, нарушение прав некоренных национальностей и этнические конфликты стали причинами массовых миграционных потоков.

Межнациональные конфликты, начиная с декабрьских (1986 г.) событий в Алма-Ате и кровавых столкновений в Нагорном Карабахе в феврале 1988 г., последующих вспышек насилия в Приднестровье, первой волны вынужденных мигрантов — турок-месхетинцев в 1989 г.. в самый разгар перестройки в Союзе Советских Социалистических Республик шокировали общественное мнение, породили коллапс власти и стали одним из факторов развала страны. Лозунги интернационализма, дружбы народов, соединения людей в единой общности (советском народе) потускнели. Новые испытательные полигоны вражды наций — еще недавно близких друзей — имели огромное воздействие на политические процессы в СССР. Межнациональные конфликты, выступления ряда национальных движений и организаций привели к "параду суверенитетов" и политической гибели СССР.

Распад СССР не остановил конфликты между народами, а лишь перевел их из внутреннего дела одной страны в сферу межгосударственных отношений, а карабахский — в международную войну. Политические последствия этих событий анализирутся крупнейшими политиками, политическими партиями, аналитическими группами. Однако политические последствия межнациональных конфликтов — лишь первый эшелон проблем, подлежащих научному анализу и общественному осмыслению. Менее заметные на начальных этапах проблемы правового, экономического и социокультурного характера по прошествии лет приобретают все большую значимость. В настоящее время сложнейшей задачей является также формирование прочного правового фундамента в сфере разрешения проблем беженцев и вынужденных переселенцев, где многие явления еще не привлекли внимание законодателей. Речь идет, в частности, о миграциях (миграционном законодательстве, миграционной политике и о самих мигрантах) как объектах реп лирования и социальной поддержки.

После Беловежских соглашений произошла институциализация распада Союза, и начался процесс дезинтеграции, сопровождавшийся разрывом культурных, информационных и экономических связей. Одновременно наметились тенденции к внутрирегиональной интеграции (в Прибалтике, Центральной Азии) и к изменениям внешних ориентации новых государств не в пользу России. Население бывшего СССР оказалось разделено гражданством, правовыми, языковыми, валютными и таможенными барьерами, не получив при этом необходимого времени для осознания новой ситуации и возможностей для осуществления выбора гражданства и страны проживания. В основу построения почти всех новых независимых государств был положен этнический принцип. Многие из них начали проводить политику, направленную на приоритетное развитие титульного этноса, на повышение его доли в составе населения, на обеспечение для него преимуществ в различных жизненных сферах.

В результате проведения подобной политики большинство нетитульного населения новых государств за пределами России, в том числе русские (25,3 млн. человек), испытало глубокую этнокультурную и этносоциальную дизадап-

З^ОС. национальная)

БИБЛИОТЕКА I

тацию. Начался процесс утраты этим населением гражданской и социальной самоидентификации, не сопровождавшийся обретением новык удовлетворительный идентификаций, в поисках которык нетитульное население устремилось в другие страны, преимущественно в Россию.

Проведенное автором исследование позволяет сделать вытод о том, что нормативные определения вышужденнык мигрантов в российском законодательстве не учитывают большого пласта обстоятельств "распада", вынуждающих людей уезжать, бросая нажитое, и не позволяют выщелитъ процесс вышуж-денной миграции в постсоветском пространстве в качестве специфического объекта государственной миграционной политики России. Между тем причины, масштабы и последствия этого процесса заставляют говорить о нем как о предмете особого внимания (актуальности) и особой ответственности российского государства.

Одной из важнейших для политического, правового, социально-экономического и культурного развития этих стран задач становится преодоление негативных и использование позитивных факторов миграционных последствий межнациональный конфликтов. Политическая актуальность такой задачи очевидна, она отражена в документах (миграционных программах, президентских и правительственных докладах, программах политических партий и т.д.). Тем не менее, правовые аспекты задачи еще остаются не вполне проработанными. Существующее законодательство, на наш взгляд, не опирается на осознанно и четко определенную государством миграционную политику. По сути, то, что мы имели до сих пор, является не миграционной политикой, а вялой и неэффективной реакцией на спонтанно развивающийся процесс массовых перемещений в Россию жителей бытших советских республик. Отсюда противоречивость и непоследовательность этой политики: на уровне пропагандистских деклараций и на законодательном уровне она поощряет миграцию, а как дело доходит до практического вытолнения законов — существенно ее тормозит. В этой ситуации необходим коренной пересмотр существующих подходов к миграционной ситуации и. соответственно, регулирующего ее законодательства. О том. что для России данныш вопрос имеет особую важность, свидетельствует наличие специального раздела, посвященного беженцам и вышужденным переселенцам, в Основных направлениях социально-экономической политики Правительства РФ на долгосрочную перспективу.

Степень научной разработанности темы. Несмотря на большое количество работ, появившихся в последнее десятилетие и посвященных проблемам вышужденной миграции, тема правового и политического положения беженцев и вышужденных переселенцев практически не исследована.

Таким образом, научное осмысление проблем беженцев и вынужденных переселенцев, обусловленных "пробелами" в российском законодательстве, заметно отстает от потребностей политической практики.

Данная ситуация объясняется главным образом, тем. что законодательство в сфере миграции является достаточно "молодым" и неустоявшимся законодательством что не дает возможности проследить за динамикой его развития и трансформации. С одной стороны за ним не стоит длительной истории "притирки" законов к тому социальному контексту, в которых они живут и действуют (в то время как закон —это устойчивые связи; он должен действовать десятки лет). С другой стороны. трудно ожидать этой "притирки", поскольку многие характеристики миграционных потоков очень подвижны, динамичны, и законодательство, естественно, за ними "не успевает". Мы является современниками

формирования правового фундаменты в сфере беженцев и вынужденных переселенцев. До окончательной его кристаллизации еще. по-видимому, далеко. Вследствие этого в распоряжении исследователей имеется недостаточный объем материала для того, чтобы проследить все аспекты, связанные со становлением единого правового поля в области регулирования прав беженцев и вынужденных переселенцев на территории РФ.

Кроме того, большинство известных трудов по проблемам беженцев и вынужденных переселенцев преимущественно ориентируется на изучение общих экономических, социальных, культурных, психологических и других аспектов, нежели конкретизируется на изучении и рассмотрении законодательного и политического механизма регулирования проблем беженцев и вынужденных переселенцев.

Наряду с этим за последние годы практика разрешения указанных проблем обогатилась новым опытом, позволяющим углубить и уточнить некоторые представления об этом процессе. Так, межнациональный (этнический, межэтнический, этнополитический) конфликт стал предметом исследования в отечественной литературе преимущественно в последние годы. Исследование этой проблематики проведено в рамках работ по политологии (К.С.Гаджиев, Г.А.Бордюгов. Е.Ю.Заречкин, А.А.Мацнев), социологии наций (Ю.В.Арутюнян, З.В.Сикевич. Г. Г.Силласте). социологии конфликта (А.Г.Здравомыслов, В.Н.Кудрявцев). Если собственно конфликтная характеристика этих процессов большинством авторов рассматривается в парадигмах западной конфликтологической мысли (К.Боулдинг, Л.Козер. Р.Дарендорф, из более ранних авторов -Г.Зиммель. Р.Парк). то анализ новейшего материала придает теоретическим схемам НОВИЗНУ и общественно корректирует их. Таковы, например, исследования В.В.Червякова. В.Д.Шапиро, Ф.Э.Шереги о проблемах беженцев, В.В.Выборновой о национальных аспектах федерализма. В.А.Лукова о феномене биографии на материале беженцев, Г.Г.Силласте о русской семье в новой межнациональной ситуации. Т.С.Сулимовой о положении семей, изменивших национальное окружение, и др. Важные наблюдения и выводы содержат кандидатские диссертации В.С.Айрапетова, В.Г.Рязанова, Н.А.Селиверстовой, А.А.Хохлова. затрагивающие тему межэтнических взаимодействий.

Вопросы социальных последствий вынужденной миграции рассмотрены в ряде исследований по проблемам молодежи (З.В.Сикевич, Т.С.Сулимова, Б.А.Ручкин. В.И.Чупров. М.В.Савва и др.). На основе эмпирических исследований эта тематика получила отражение в государственных докладах о положении молодежи в Российской Федерации.

Подходы к созданию "миграциологии" (М.Б.Денисенко, В.А.Ионцев, Б.С.Хорев) существенно дополнены в новых условиях исследователями вынужденной миграции, миграционной политики, социальной работы с мигрантами (Ю.Е.Булатецкий. В.П.Мошняга. В.А.Тишков. А.А.Хохлов и др.). Известный интерес представляют оценки зарубежных специалистов по национальным отношениям в странах бывшего СССР (П.Годдмана. Дж.Лагшдуса, В.Заславского и др.).

Кроме того, для настоящего диссертационного исследования были также важны труды специалистов-демографов и экономистов, которые помогли внимательнее присмотреться к феномену- миграции, к его природе, механизмам, формам и масштабам, а также к происходящим в его рамках процессам, важнейшее место среди которых отводится вынужденной миграции и проблемам беженства. Большой вклад в решение вопросов, связанных с демографическим

развитием, внесли А.Я. Боярский. Д.И.Валентей, А.Г. Вишневский, И.Н. Гаври-лова, В.В. Елизаров. Т.И. Заславская. По проблемам социально-экономического развития полезными оказались труды Н.М. Римашевской.

При освещении вопросов, связанных с адаптацией беженцев на новых территориях, большую помощь оказали исследования, посвященные вопросам психологической адаптации беженцев. Среди таких работ следует отметить работы ГУ. Солдатовой. В.В. Бенедиктова. Л.А. Шайгеровой. В.К. Калиненко, Перга-менщика Л. А.

Для понимания сути процессов, разворачивающихся в России в области положения беженцев и вынужденных переселенцев, большую помощь соискателю оказали исследования институтов, занимающихся изучением проблем мигрантов, таких как Институт востоковедения. Институт научной информации по общественным наукам РАН. Российский институт дружбы народов. Московский государственный университет. Российская академия государственной службы при Президенте РФ. Дипломатическая академия МИД РФ, Институт стратегических исследований, Волго-Вятская академия государственной службы. ННГУ им. Н.И. Лобачевского и ряд других ВУЗов.

Особенно необходимо отмстить, что исследования различных общественных неправительственных организаций (Правозащитный центр "Мемориал", Комитет "Гражданское содействие"), посвященные вопросам, так или иначе связанным с процессами беженства и вынужденного переселения людей на территории Российской Федерации, в ряде случаев послужили ориентирами для выводов и обобщений автором относительно направлений и перспектив эволюции разрешения проблемы беженцев в наступившем столетии.

Ценными оказались также работы отечественных и зарубежных ученых, посвященных непосредственно вынужденной миграции. Особенно следует отметить работы Г.С. Витковской, Ж.А. Зайончковской. В.А. Ионцева, Е.С. Кра-синца. В.И. Козлова. В.М. Моисеенко, О.Б. Осколковой, В.И. Переведенцева, Л.Л. Рыбаковского. В.А. Тишкова. Н.В. Тарасовой. А.В. Топилина, Е.В. Тюрю-кановой. Т.И. Федоровой. Б.С. Хорсва. В.Н. Чапека, зарубежных ученых — Г.С. Гудвина-Гилла, А. Сови. Г.Н. Закирова. З.С. Султановой и др.

Нельзя обойти вниманием вклад наших ученых в решении общетеоретических вопросов, имеющих огромное значение для восприятия общемировых миграционных процессов. Среди них выделяются работы О.А.Колобова. А.А.Корнилова. Е.В.Клиновой. А.Г.Здравомыслова и т.д.

Хотя в последние годы исследовательская работа по проблемам беженцев и вынужденных переселенцев стала значительно активнее, многие вопросы остаются недостаточно разработанными. Правовые и политические последствия вынужденной миграции в основном получили характеристику через фиксацию положения беженцев и вынужденных переселенцев по показателям нуждаемости, а также взаимооценок мигрантов и коренного населения. Проведение анкетных опросов по этой тематике осложнено, данные по мигрантам скудны, статистика несовершенна. Монографических исследований, которые рассматривали бы комплекс правовых последствий вынужденной миграции как для самих мигрантов, так и для покинутых ими и принявших их сообществ для территорий их нового проживания, нам выявить не удалось.

На взгляд диссертанта, отсутствие исследований, охватывающих комплекс проблем беженцев и вынужденных переселенцев в правовом пространстве, значительно замедляет процесс выработки целостного понимания, динамики развития законодательства о беженцах, а также вызывает трудности выполнения

соглашений, заключающихся между странами СНГ. чем и объясняется выбор данной темы.

Научная и практическая значимость исследования. Исследование правового положения беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации является одним из важнейших направлений в современной политической науке и в необходимой мере сочетают в себе как научную, так и практическую составляющую. Научная значимость исследования состоит в подробном освещении правовых проблем в сфере положения беженцев и вынужденных переселенцев, в раскрытии последствий наличия пробелов миграционного законодательства, в то время как в настоящее время процесс вынужденной миграции в РФ заставляет говорить о нем как о предмете особого внимания и особой ответственности российского государства.

Проведенное исследование позволяет обосновать необходимость корректив в государственной миграционной политике, направленных на оптимизацию реализации фактора беженства и вынужденного переселения в рамках процесса правового и политического развития стран СНГ. Выводы работы могут использоваться органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, учреждениями социальной работы в местах массового притока беженцев и вынужденных переселенцев.

Результаты исследования могут представлять интерес для преподавателей и студентов высших учебных заведений, занимающихся проблемами политологии, регионоведения международных отношений, социологии, культурологи, в ходе спецкурсов, посвященных проблемам беженцев и вынужденных переселенцах.

Источниковая база исследования. Круг источников, использованных в работе, достаточно обширен. Все источники можно разделить на несколько основных групп.

Первую группу использованных источников составляют международно-правовые акты и документы. К ним относятся документы ООН. международные декларации, пакты, конвенции, уставы, конституции, официальные правительственные и парламентские материалы. Отдельно необходимо отметить, что в данную группуисточников включены документы Европейского Союза, правотворческий опыт которого мог бы оказаться весьма полезным и для нашего государства. Документы, относящиеся к данной группе использованных в работе источников, дают подробную информацию относительно позиций международного сообщества по проблемам беженцев и вынужденных переселенцев. Вместе с тем. при их последующем сравнении с отечественными документами по соответствующей проблематике, они позволяют выявить основные расхождения по этим вопросам в Российской Федерации, а также выявить причины подобных расхождений.

Вторую группу составляют законы и подзаконные нормативные акты (по-ложения,указы. распоряжения и прочие акты), принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ. Конституционным Судом РФ. органами законодательной власти субъектов РФ и т.д.

Важными источниками являются тексты Конституции СССР и Конституции РФ, в частности 1977 г. и 1993 г.. которые явились основной нормативной базой регулирования проблем беженцев в СССР и затем в России.

В эту же группу включены документы законодательной и исполнительной властей. Они дают более конкретную нормативно-правовую картину законо-

творческой и исполнительной деятельности государства в сфере национальной миграционной политики.

В рамках источников, составляющих вторую группу, особенно необходимо выделить проекты нормативных правовых актов (а также прилагаемые к ним необходимые документы — пояснительные записки к законопроектам, финансово-экономические обоснования принятия законопроектов, перечни законов, принятие которых будет необходимо в случае принятия рассматриваемого законопроекта и др.). которые рассматривались в разные периоды времени в Государственной Думе Федерального Собрания РФ и которые удалось исследовать во время работы автора в Комитете по делам Содружества независимых государств и связям с общественностью ГД ФС РФ.

На основе анализа этой грз ппы источников можно проследить становление и эволюцию основных принципов миграционной политики России и, в частности, эволюцию возникновения проблемы беженцев и вынужденных переселенцев и ее современное наполнение.

Третью группу источников составляет судебная практика по делам беженцев и вынужденных переселенцев. Важность и ценность этой группы источников состоит в том. что в настоящее время именно судебная практика оказывает решающее значение в разрешении жизненных вопросов, возникающих у "претендентов" на статус беженцев и вынужденных переселенцев.

Четвертую группу источников составляют материалы, аналитические доклады исследовательских институтов, функционирующих как на территории за-р\бежных государств, так и в России. Информация, полученная из этих источников, помогает сориентироваться в спорных вопросах, возникающих на тех или иных этапах развития проблемы беженцев и вынужденных переселенцев, дает представление о позициях ведущих аналитических институтов по интересующей проблеме.

В ходе работы над диссертацией также использовались литература стати-стико-справочного характера (словари, энциклопедии), а также ресурсы Интернета, содержащие сайты по интересующей нас проблематике.

Хронологические рамки исследования. Период, которым очерчены границы исследования, предопределен историческим и текущим этапами, на которых происходило развитие процесса беженства и вынужденного переселения людей после распада СССР и суверенизации бывших союзных республик.

Актуальность темы, ее недостаточная научная разработанность, практическая значимость обусловили объект и предмет, цели и задачи диссертационного исследования.

Объектом исследования стали миграционные процессы (процессы беженства и вынужденного переселения людей) на территории стран СНГ. а именно совокупность таких обстоятельств и социальных, политических и иных действий, которые "определили" правовое положение людей вследствие их вынужденной миграции в результате межнациональных конфликтов.

Предметом исследования является международно-правовое, политическое и социальное положение беженцев и вынужденных переселенцев в государственной системе Российской Федерации.

Цель и задачи диссертационного исследования. Цель диссертации — исследовать проблему беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации в международно-правовом, политическом и социальных аспектах и возможные технологии ее разрешения.

Достижение указанной цели связано с решением целого ряда исследовательских задач, главными из которых являются:

— дать определение понятиям "беженец", "вынужденный переселенец" и некоторым другим понятиям, разрешить терминологические проблемы, возникающие при исследовании данных понятий;

— проанализировать историю возникновения проблемы беженцев и вынужденных переселенцев с целью выяснения их влияния на современную ситуацию в России;

— предложить собственную классификацию беженцев, имеющую не только теоретическую, но и практическую значимость. В рамках данной классификации предполагается подробное рассмотрение конкретных мер и действий, которые принимаются российскими чиновниками по отношению к каждому из видов беженцев в рамках соответству ющей политики;

— рассмотреть и проанализировать базовые принципы международно-правового регулирования процессов беженства на основе Конвенции 1951 года и последующих за ней других юридических документов, определяющих развитие международного и европейского права о беженцах в период с 1951 г. по 90-е гг.;

— исследовать механизм законодательного регулирования проблемы беженцев и выну жденных переселенцев в Российской Федерации путем изучения законодательства о беженцах в период распада Советского Союза, а также современного законодательства;

— дать оценку реализации законодательства о беженцах в реальном социально-политическом положении России и ее регионов;

— исследовать особенности регулирования проблемы беженцев в России на региональном уровне, в частности в Нижегородской области;

— обозначить основные проблемы беженцев и вынужденных переселенцев в России, а также предложить альтернативные пути разрешения социально-политических, экономических, культурных и других проблем, возникающих у беженцев.

Методологическая основа исследования базиру ется на трех уровнях научного познания — философском, общенаучном и частном. Философская методология, определяющая общие принципы познания, в настоящем исследовании применяется для рассмотрения диалектической составляющей изучаемых процессов, где целое рассматривается как состоящее из частей в их постоянном единстве и противоречии. Из общенаучных методов использовались такие, как анализ и синтез, позволяющие получить комплексное представление о предмете и сделать теоретические обобщения; индукция и дедукция; сравнение и аналогия, позволяющие провести исторические и логические параллели между отдельными факторами и явлениями. В рамках настоящей работы применялись политологические принципы (системный анализ; сравнительный метод и другие), методы социологии (ценностный и функциональный методы познания социальных явлений) Особое значение придавалось использованию методических приемов, сложившихся в рамках биографического метода (Ж.-П.Альмодовар, Д.Берто. М.Бургос и др.). анализа писем (Н.Н.Козлова. И.Сандомирская). Применялись и частные методы научного познания, например такие, как политологический прогноз и другие. Поскольку ни один метод не может считаться полностью свободным от недостатков, именно комплексное сочетание всех методов позволяет достичь наиболее четких и обоснованных результатов.

Научная новизна исследования заключается в том, что в рамках представленной работы не только текстуально изучены российские и международные законы, регулирующие процессы вынужденной миграции, и осуществлен анализ правоприменительной практики. Впервые в отечественной науке предложена собственная классификация беженцев, в основу которой положены различные критерии, имеющие существенное значение для процессов беженства и вынужденного переселения, дано теоретическое обоснование подобного разделения. Новизна исследования заключается также в том. что сделана попытка провести параллели между процессами беженства и вынужденного переселения людей и феноменом "антропотока". под понятие которое подпадают различного рода "движения" людей, вследствие которых происходят этнические, расовые, языковые, культурные, численные и другие изменения. Исследование самих терминов "беженец" и "вынужденный переселенец", их происхождения и дальнейшего оформления в виде процессов, их последствий для отдельных сфер общественной жизни государства, а также изучение правовой специфики беженства и вынужденного переселения людей и предложение собственных рекомендаций, вариантов разрешения существующих проблем (как в виде поправок к действующему законодательству так и в виде описания проблемных мест в положении мигрантов), которые могут оказаться полезными при формировании государственной политики РФ. и определяют научную новизну предлагаемого исследования.

Основные положения, выносимые на защиту.

1) Ключевыми понятиями, характеризующими процессы вынужденной миграции в России, являются понятия "беженец " и близкое к нему (но не идентичное) — "вынужденный переселенец". По сложившейся в нашем государстве законодательной практике, данные понятия "разводятся" в разные стороны, ярким подтверждением чему является существование двух отдельных законов -Закон "О беженцах" и Закон "О вынужденных переселенцах". В основу подобного разделения положен критерий наличия (либо отсутствия) российского гражданства. По мнению автора, законодательное разделение дефиниций "беженец" и "вынужденный переселенец" является искусственным и неправильным, поскольку объем прав беженца и вынужденного переселенца, согласно положениям указанных законов, является одинаковым. А сам критерий, положенный в основу разделения этих двух понятий, на практике не действует. Введение единого термина, "вбирающего" в себя признаки как понятия "беженец"' так и понятия "вынужденный переселенец" является целесообразным и поистине отражающим реальную картину миграционных процессов в России.

2) Опираясь на единое понятие "беженец", автор предлагает собственную классификацию, имеющую как теоретическую, так и практическую значимость. Различные качества беженцев, различие в их происхождении, их специфике дают возможность установления определенных критериев, на основе которых и строится классификация. Среди таких критериев — критерии направленности ("уезжающие" и "приезжающие"), места происхождения (внешние и внутренние), источника опасности (акты насилия, политические, социально-экономические, экологические беженцы), времени проживания (постоянные и временные). Доказывается, что на практике не существует в чистом виде той или иной категории беженцев, рассматриваемых в рамках предлагаемой автором классификации. Беженец может быть рассмотрен с позиций разных критериев и объединять в себе одновременно несколько признаков, положенных в основу классификации.

3) Источниками проблемы беженцев, оказывающими влияние на современную ситуацию в России, является преимущественно цепь национально-этнических конфликтов, вспыхнувших на территории бывшего Советского Союза и последовавший за ними развал СССР, что, в свою очередь, породило множество проблем политического, социально-экономического характера на территории вновь образовавшихся государств. Особая острота проблемы беженцев для России объясняется тем. что данная проблема исходит как извне, так существует и внутри нашего государства. В отличие от западноевропейских государств, где подобная проблема носит лишь внешний характер. Как известно, межнациональные отношения являются такой сферой, в которой конфликто-генные факторы "срабатывают" наиболее быстро и стремительно. Межнациональные отношения в государстве с полиэтнической общностью являются зоной напряженности, в которой легко вспыхивают межнациональные конфликты.

4) Особенно важным в этой связи является создание эффективного механизма законодательного регулирования потоков беженцев в Российской Федерации. Анализ истории развития нормативного регулирования проблемы беженцев в между народном (и европейском) праве позволяет сделать вывод, что основополагающим принципом в отношении беженцев, закрепленном в этих правовых системах, является гуманитарный принцип. Каждый беженец находится под защитой и обладает определенным спектром прав, например таких, как право свободного обращения в суды на территории всех государств-участников Конвенции, право на начальное образование, право на правительственную помощь и т.д. Более того, по отдельным вопросам, касающихся беженцев, действует режим наибольшего благоприятствования, означающий предоставление им таких же прав и свобод, какими при тех же обстоятельствах обычно пользуются иностранные граждане. Этот позитивный опыт, безусловно, достоин подражания. Однако, это осуществимо лишь при столь же высоком }ровне политического, экономического, социального развития, который имеется в странах-участницах, подписавших рассмотренные выше международные договоры.

5) Механизм законодательного регулирования проблемы беженцев в России далек от совершенства. В настоящее время в России налицо ситуация очевидного несоответствия, а, порою, и противоречия законодательства субъектов РФ федеральному и международному законодательству в сфере вынужденной миграции. В этой связи первоочередной задачей, с точки зрения автора, является максимальная "централизация" законотворческой деятельности в целях четкого и единообразного регулирования процессов беженства, что, в свою очередь, позволит избежать законотворческих ошибок субъектов Российской Федерации. Хочется надеяться, что серьезным шагом в направлении совершенствования и придания эффективности законодательного регулирования процесса вынужденной миграции в России послужит недавно провозглашенная Президентом РФ В.В.Путиным идея о назначаемости глав субъектов РФ, в которой заложен принцип централизации и четкой вертикали власти. Таким образом, необходимо создать единое законодательное поле, которое смогло бы устранить противоречия между валом законодательных актов в регионах и неспешной выработкой аналогичных законов Государственной Думой Федерального Собрания РФ.

6) Несовершенство федерального и, тем более, регионального законодательства приводит к возникновению множества проблем, разрешение которых полностью ложится на плечи самих беженцев. Следует отметить, что вопреки

всем законам логики, помощь беженцам исходит не со стороны официальных государственных структур (как это провозглашено законом), а от различного рода неправительственных организаций. Эти организации оказывают поистине посильную помощь беженцам, которые не нашли поддержки со стороны структур, которые обязаны заниматься разрешением этих проблем по долгу службы. Преодолевая бюрократические барьеры, неправительственные организации вынуждены обращаться в интересах беженцев с заявлениями в органы прокуратуры и суды. Их решения образуют свое "законодательство", которое обязывает государственные структуры к принятию решений в пользу беженцев. Несмотря на то. что такой путь разрешения проблем беженцев является достаточно трудным и не носит массовый характер, он. на данном этапе, наряду с необходимостью совершенствования законодательства, представляется достаточно эффективным. В целях развития данного направления нам представляется правильной идея создания развитой сети центров оказания помощи (прежде всего юридической, информационной и психологической) для беженцев. Именно такая идея регулярно озвучивается неправительственными общественными организациями.

Апробация диссертации. Некоторые материалы диссертации отражены в ряде публикациях автора. Основные положения работы апробированы также на различных между народных, всероссийских и межвузовских научных конференциях, проходивших в 2000-2004 гг. (в Российской академии образования. Российской академии госслужбы при Президенте РФ. Нижегородском государственном университете им. Н И. Лобачевского, Арзамасском педагогическом институте им. А.П. Гайдара и др. вузах страны)

Диссертация обсуждалась на кафедре мировой политики и международного права факультета международных отношений ННГУ им. Н.И. Лобачевского.

Структура дисертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, а также приложений.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, анализируется и оценивается степень и уровень ее научной разработанности, формулируются цель и определяются задачи исследования, а также объект и предмет исследования, характеризуются его научная новизна и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту, раскрываются методологические основы исследования, дается анализ источников и обзор отечественных и зарубежных исследований, используемых в работе, содержатся сведения об апробации результатов исследования, а также о структуре диссертации.

В первой главе — "Общее состояние беженцев и вынужденных переселенцев с учетом развития демократии, специфики государственного строительства и процесса политической социализации в современной России" -дается определение понятий "беженец" и "вынужденный переселенец", разрешаются терминологические проблемы, возникающие при исследовании данных понятий: рассматривается процесс становления указанных дефиниций в международном праве; анализируется процесс формирования проблемы беженцев и вынужденных переселенцев в нашей стране и ее влияние на политические процессы и государственну ю деятельность в современной России в целом.

В диссертации отмечается, что процесс беженства является частью всего миграционного процесса, происходящего как в России, так и в мире в целом.

Вместе с тем. беженцев определяют как вышужденнык мигрантов. Именно такой немаловажный критерий, как "вынужденный", позволяет выщелить беженцев в общем многочисленном потоке мигрантов, а также определяет характер таких миграций. То есть, беженцы — это та категория мигрантов, которая покидает места своего постоянного проживания не по доброй воли, а вследствие каких-то объективный причин, не позволяющих им остаться.

Об официальном появлении понятия "беженец" в нашей стране можно говорить с момента ратификации Россией в 1992 году Конвенции о статусе беженцев. Однако свое официальное закрепление в Российской Федерации термин "беженец" получил с принятием в 1993 году Закона "О беженцах", в соответствии с которым беженцем признается прибывшее или желающее прибыть на территорию РФ лицо, не имеющее гражданства РФ. которое было вынуждено или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства вследствие совершенного в отношении него насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться насилию или иному преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

Что касается другой категории вышужденнык мигрантов — вынужденных переселенцев, то согласно Закон)' "О вышужденнык переселенцах" (1993), вынужденным переселенцем признается гражданин Российской Федерации, который был вынужден или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства, либо на территории Российской Федерации вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах, либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений в связи с проведением враждебных кампаний применительно к отдельным лицам или группам лиц. массовыми нарушениями общественного порядка и другими обстоятельствами, существенно ущемляющими права человека.

И беженцы, и вынужденные переселенцы покидают места своего постоянного проживания, ломая годами формировавшиеся устои, бросая нажитые материальные ценности. Однако если проникнуться звучанием этих слов, то можно понять какой смысл подсознательно вкладывается в каждый из них. Для беженцев характерны внезапность, стрессовость ситуации, неподготовленность к отъезду, неопределенность нового места жительства, отсутствие необходимых связей и информации о возможностях трудоустройства.

"Переселенец" (от глагола "переселяться") — это человек, который (пусть и вынужденно) переселился из одного места в другое. Предполагается, что у него есть место, где он осел, обосновался, более или менее подготовлена экономическая почва, принятие решения о переселении, как правило, растянуто во времени и т.д. Основным (и. пожалуй, единственным) различием между понятиями "беженец" и "вынужденный переселенец" является то, что для последнего характерно наличие российского гражданства.

Разделение этих двух понятий подтверждает наличие двух разных законов — Закон РФ "О беженцах" и Закон РФ "О вышужденнык переселенцах". Однако их анализ показал, что оба понятия регулируют единую сферу отношений, свя-занятую с вынужденной миграцией лиц в силу определенных факторов, объем прав беженца и вынужденного переселенца, согласно положениям этих законов,

является одинаковым. Поэтому разделение категорий беженцев и вынужденных переселенцев представляется нам искусственным, а поэтому излишним.

При написании настоящего диссертационного исследования автор постарался максимально отойти от понятия "вынужденный переселенец" и вести речь непосредственно о беженцах. При этом, о вынужденных переселенцах можно говорить как об определенном виде беженцев — так называемых "внутренних беженцах".

Опираясь на единое понятие "беженец", в работе предлагается собственная классификация, которая могла бы использоваться не только в научной литературе, но и могла бы иметь практическую значимость.

, Различные качества беженцев, различие в их происхождении, специфика процессов беженства дают возможность установление определенных критериев (направленность, место проживания, источник опасности, время проживания и др.) на основе которых впоследствии возможно их подразделение (соответственно на "уезжающих" и "приезжающих"; "внутренних" и "внешних"; "политических", экологических", "социальных"; "постоянных" и "временных" и т.д.).

Автором делается вывод, что на практике не существует в чистом виде той или иной категории беженцев, рассматриваемых в классификации. Отдельные беженцы могут быть рассмотрены с позиций одновременно разных групп и видов. Так, например, беженцы из Чечни могут быть одновременно уезжающими, внутренними (а соответственно ближними или отдаленными), беженцами "от насилия", постоянными или временными Беженцы из Латвии — приезжающими, внешними (своими или чужими), политическими, постоянными или временными. Это важное обстоятельство требует от миграционной политики государства адекватной дифференцированности и гибкости ее мер. При этом особо значим правовой аспект ее реализации.

Своеобразие процесса вынужденной миграции заключается в том, что проблема беженцев носит массовых характер, но в то же время данный процесс для каждого человека индивидуален и определяется его субъективным мнением на ту или иную ситуацию, его реакцией на конкретную проблему. И решение относительно вопроса о том, становиться участником такого процесса или нет, также принимается индивидуально каждым с учетом проблем, существующих в той или иной локации, с учетом анализа возможных альтернатив и последующим принятием окончательного решения (остаться или двинуться).

Во второй части первой главы настоящего диссертационного исследования говорится о возникновении и закреплении понятия "беженец" в международном праве, в которое данное понятие проникает после первой мировой войны и с тех пор регулярно претерпевает серьезные изменения. В 20-ЗО-х годах XX в. в первых договорах и соглашениях о защите прав беженцев, когда давалось определение понятия "беженец" определяющими были такие факторы, как нахождение за пределами страны своего происхождения и невозможность пользоваться защитой того государства, гражданами которого они являлись. После Второй мировой войны с учетом возросшего значения политического фактора были найдены более точные критерии определения понятия "беженец", что нашло отражение в Уставе Международной организации по делам беженцев (МОБ). в принятом позднее Уставе Управления Верховного комиссара Организации Объединенный Наций по делам беженцев (УВКБ ООН) и, наконец, в Конвенции 1951г. о статусе беженцев и Протоколе 1967 г., касающемся беженцев.

В уставе УВКБ было дано универсальное определение, которое не содержало ни временных, ни географических ограничений. Оно уточняло, кто имеет право на защит) и помощь ООН. так как именно отсутствие защиты со стороны собственного государства отличает беженцев от обычных иностранцев. Устав распространяется на "всех других лиц, которые находятся вне страны своей гражданской принадлежности, или, если они не имеют определенного гражданства вне страны своего прежнего постоянного местожительства вследствие испытываемых или испытанных ими вполне обоснованных опасений преследований по признаку расы, религии, гражданства или политических убеждений, или не могут или не желают по причине указанных опасений пользоваться защитой правительства страны своей гражданской принадлежности, или, если они не обладают определенным гражданством, возвратиться в стран)' своего прежнего постоянного местожительства".

Государства — участники разработки текста Конвенции признали, что с учетом различных ограничений под определение, приведенное в Конвенции, подпадают не все беженцы. В связи с этим в Заключительном акте Конференции полномочных представителей ООН по вопросу статуса беженцев и апатридов (Женева. 2-25 июня 1951г.) содержалась рекомендация государствам применять Конвенцию вне пределов ее строго договорной сферы действия — к другим беженцам, находящимся на их территории. Впоследствии Протокол 1967г., касающийся статуса беженцев, официально снял ограничения, предусмотренные Конвенцией. В настоящее время страны мирового сообщества могут ссылаться на Протокол 1967г.. обосновывая распространение Конвенции на группы или на отдельных лиц. не вполне подпадающих под определение.

В зарубежной науке можно встретить еще одну трактовку понятия "беженец". Так. УВКБ. говоря о беженцах, называет их "displaced persons", т.е. "перемещенными лицами". При этом под перемещенными лицами подразумеваются те. "которые были вынуждены покинуть свои дома и пересечь международную границу". Другими словами, это — лица, насильственно выселенные в другую страну. В последние годы данный термин применяется УВКБ для обозначения лиц. принудительно выселенных с места постоянного проживания или вынужденных его ПОКИНУТЬ, но оставшихся на территории соответствующего государства, не покинувших ее. т.е. по С)ществу так называемых внутренних беженцев.

Конвенцию о статусе беженцев Российская Федерация ратифицировала в 1992 году. В силу того, что между народно-правовые нормы являются общепризнанными и применяются на территории России, то с момента подписания Конвенции можно говорить об официальном проникновении понятия "беженец" на российскую почву.

В третьей части первой главы анализируются истоки проблемы беженцев, обосновываются причины се возникновения как таковой в Российской Федерации.

Придерживаясь хронологических рамок, в диссертации рассмотрено, как происходило зарождение и развитие межнациональных конфликтов на территории Советского Союза. В данной части отмечается, что межнациональные конфликты в разных регионах страны протекали по-разному, можно сказать каждый из них носил индивидуальный характер. Так. например, на Кавказе и в среднеазиатских республиках такие конфликты отмечались своей стихийностью и массовостью, с применением насилия. Их можно объединить в одну группу -так называемые "горячие точки". В то же время, в другой части страны — в

Прибалтике — межнациональные конфликты носили более "цивилизованный" характер: здесь конфликты были связаны с нарастанием межнациональной напряженности при недопущении насильственных действий. События развивались в более спокойных демократических формах (митинги, демонстрации, акции протеста, референдумы, принятие соответствующих законодательных актов).

При имеющихся на первый взгляд внешних различиях в данных формах межнациональных конфликтов общим является, во-первых, то, что причиной таких волнений является чувство ущемления национальных прав, накопленное за долгие годы подавления национальных идей и традиций, и объединившее под лозунгом национального единства и противостояния огромные массы людей, которые стали основной движущей силой конфликтов. Во-вторых, целью таких конфликтов является массовое вытеснение, "выдавливание" со "своих" территорий иных национальностей. И, в-третьих, следствием подобных конфликтов стали многочисленные жертвы среди мирного населения, которые вынуждены были покидать обжитые места. Сотни тысяч людей оказались вынужденными покинуть места их проживания из-за опасности за свою жизнь и жизнь своих близких. Многие были изгнаны из своих сел и городов либо с помощью прямого насилия, либо благодаря созданию атмосферы, невозможной для обычной повседневной жизни.

Кроме того, в работе отмечается, что процесс беженства носит волнообразный характер. По мерс того, как наиболее острые фазы межнациональных противоборств проходили, общий поток беженцев сокращался. И, соответственно, он вновь усиливался по мере нарастания межнациональных противоречий, когда конфликты разгорались с новой силой.

Другой особенностью, связанной с процессом беженства в нашей стране, является то. что лицам, претендующим на приобретение данного статуса, необходимо доказывать, что ситуация в регионе для конкретного лица действительно является критической, в результате чего проживание здесь представляется невозможным

При этом необходимо отметить, что для каждого региона такая ситуация имеет свою специфику и особенности, что делает каждый случай отличным от других. Поэтому для лиц. прибывших, например, из стран Центральной Азии, в конце 1990-х годов сложнее было подтвердить право на получение статуса беженца, чем тем. кто покинул места своего проживания там в период пиковых ситуаций межнациональных противостояний, имевших место в начале 90-х годов (начиная с 1992г.). В то же время это может объясняться также существенными различиями в функционировании государственных институтов, например в странах Балтии и Центральной Азии. Если в первом случае мы имеем дело с открыто закрепленной на законодательном уровне дискриминацией русского и другого нетитульного населения, то во втором — на фоне законодательной декларации равноправия действуют государственные институты, которые направлены на дискриминацию русских и других нетитульных народностей в общественной и политической жизни, носящие латентный характер. Совершенно очевидно, что в первом случае мигрантам гораздо легче подтвердить свое право на получение статуса беженца.

Необходимо также отмстить, что волнообразность данного процесса и численность вынужденных мигрантов зависит не только от интенсивности действия выталкивающих факторов, но и количеством проживающих в отдельных

регионах так называемых "потенциальных" беженцев, степенью различия этнокультурной и этносоциальной ситуации в том или ином регионе.

Во второй главе — "Механизмы обеспечения жизнедеятельности беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации" анализируются международно-правовые и правовые документы Российской Федерации, призванные формировать механизмы, деятельность которых может обеспечить политическую стабильность в области вынужденной миграции в нашей стране.

В первой части второй главы говорится о становлении международного и европейского законодательства о беженцах. В числе первых международных актов — Соглашение 1926 г., касающееся выдачи удостоверения личности Русским беженцам. Соглашение 1928 г. о выдаче удостоверения личности русским и армянским беженцам. Конвенция 1933 г. о международном статусе беженцев, Временное соглашение 1933 г. о статусе беженцев, прибывающих из Германии. Конвенция 1938 г. о статусе беженцев, прибывающих из Германии, и другие.

Среди международных документов, касающихся прав беженцев, наиболее универсальным и важным стала Конвенция о статусе беженцев 1951 г. и Протокол 1967 г.. касающийся статуса беженцев. Эти документы и до настоящего времени остаются основными междл народными документами, регулирующими правовой статус беженцев и обеспечивающих их право на защиту.

При анализе прав беженцев, содержащихся в Конвенции 1951 г., можно прийти к выводу, что в определенных случаях им предоставляется национальный режим, предполагающий, что они пользуются правами и свободами наравне с гражданами принимающего государства. Это касается авторских и промышленных прав, права на распределение пайков на дефицитные продукты, права на обращение в суд и юридическую помощь, права на правительственную помощь и поддержку. права на получение начального образования, в отношении налогообложения, трудовых и социальных вопросов.

Наряду с национальным режимом по отдельным вопросам, касающимся беженцев, действует режим наибольшего благоприятствования. Возможность его предоставления беженцам оговорена в статьях, устанавливающих права беженцев при заключении арендных и иных договоров, касающихся движимого и недвижимого имущества, на самостоятельное занятие сельским хозяйством, ремеслами и торговлей, на учрежденис торговых и промышленных товариществ, на решение жилищного вопроса, а также на получение всех видов образования, помимо начального.

Одним их важнейших принципов, закрепленных в Конвенции 1951 г., является принцип запрещения принудительного возвращения. Суть его заключается в том. что беженец не может подвергаться принудительному возвращению или высылке в ситуации, которая может поставить под угрозу его жизнь или свободу, занимает центральное место в международной защите. Очевидно, что принудительная репатриация беженцев в страну, где они вполне обоснованно опасаются преследований вследствие их расы, религии, принадлежности определенной социальной группе или политических убеждений, то это принудительное возвращение противоречит основным принципам международного права.

В этой части работы приводятся также положения Конвенции 1951 г.. регламентирующие условия прекращения статуса беженца. Эти положения основываются на том понимании, что международная защита не должна предоставляться, если в этом больше нет необходимости или это больше не оправдано.

Предоставленный однажды статус беженца сохраняется до тех пор, пока он не подпадает под действие положений Конвенции о его прекращении. Такой строгий подход к определению статуса продиктован необходимостью укрепить уверенность беженцев в том, что их статус не будет постоянно пересматриваться в результате временных, то есть некоренных изменений в обстановке, сложившейся в стране их происхождения.

Согласно Конвенции, важными критериями, входящими в понятие "беженец", является гражданство, политические убеждения, вероисповедание, раса, а также принадлежность к социальной группе. Государства — участники разработки текста конвенции признали, что с учетом различных ограничений под определение, приведенное в Конвенции, подпадают не все беженцы. В связи с этим в Заключительном акте Конференции полномочных представителей ООН по вопросу статуса беженцев и апатридов (Женева, 2-25 июня 1951г.) содержалась рекомендация государствам применять Конвенцию вне пределов ее строго договорной сферы действия — к другим беженцам, находящимся на их территории. Впоследствии Протокол 1967 г.. касающийся статуса беженцев, официально снял ограничения, предусмотренные Конвенцией. В настоящее время страны мирового сообщества могут ссылаться на Протокол 1967 г., обосновывая распространение Конвенции на группы или на отдельных лиц, не вполне подпадающих под определение.

Помимо Конвенции 1951г. и Протокола 1967 г. существует еще около 30 других международных соглашений о беженцах либо затрагивающих данную проблему. Кроме того, по этому вопросу было разработано около 20 региональных документов.

К числу таких документов, несомненно, можно отнести Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, которая вступила в силу в 1953 г.; Европейское соглашение 1959 г. об отмене виз для беженцев; Протокол №4 к Европейской конвенции о защите прав и основных свобод, в котором содержатся статьи, имеющие непосредственное отношение к защите прав беженцев: Резолюцию 1967 г., касающуюся предоставления права на убежище европейским беженцам; Европейское соглашение 1967 г. о консульских функциях с Протоколом о защите беженцев; Европейское соглашение 1972 г. о передаче ответственности за беженцев: Европейское соглашение 1972 г. о социальном обеспечении и Дополнительное соглашение к нему; Декларацию 1977 г. о территориальном убежище, в которой государства — члены Совета Европы, участники Конвенции 1951г. о статусе беженцев, подтвердили свое право предоставлять убежище любому лицу, которое испытывало вполне обоснованные опасения преследований, а также любому другому лицу, которое они сочтут достойным получения убежища по гуманитарным мотивам.

Наряду с этими между народно-правовыми актами международное сообщество разработало систему учреждений, представляющих собой механизм реализации прав и свобод беженцев.

Первые структуры для защиты беженцев были созданы в 20-х годах прошлого столетия. В период с 1921 по 1938 год Лига Наций создала ряд организаций, занимавшихся проблемами беженцев. В 1923 — 1929 гг. эту функцию выполняла Международная организация труда (МОТ).

После окончания Второй мировой войны эти обязанности на себя взяла Организация Объединенных Наций, которая принимала активные усилия по защите прав беженцев в разных районах мира, в частности, в послевоенной Европе.

В 1946 году по рекомендации Экономического и Социального Совета Генеральной Ассамблеи ООН быша учреждена Международная организация по делам беженцев (МОБ) для рассмотрения главным образом проблемы беженцев и перемещенных лиц в Европе после второй мировой войны. Организация должна была выполнять функции установления личности беженцев, их регистрации и репатриации, а также оказания им помощи, политической и правовой защиты.

В 1949 году Генеральная Ассамблея постановила учредить Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ). А в 1950 году быш официально принят Устав УВКБ как приложение к резолюции 428 (V), в которой она предложила правительствам государств сотрудничать с Верховным комиссаром ООН по делам беженцев при выполнении ими своих функций в отношении беженцев, состоявших в ведении его Управления.

УВКБ уполномочено защищать и оказывать помощь беженцам и изыскивать для них "долговременные решения". Уставом предусмотрено, что к функциям УВКБ относятся предоставление международной защиты беженцам, а также изыскание окончательного решения проблемы беженцев в форме оказания правительствам отдельных стран посредством добровольной репатриации беженцев или их ассимиляции в новых странах. В Уставе оговорено, что деятельность Верховного комиссара является абсолютно неполитической по характеру, она носит гуманитарный и социальный характер и касается, как правило, лишь отдельный групп и категорий беженцев.

В 1958 году Экономическим и Социальным Советом был создан Исполнительный комитет УВКБ по Программе Верховного комиссара. В его компетенцию входит предоставление Верховному комиссару консультаций по вопросам реализации Управлением уставных функций, а также консультации по вопросам о приемлемости оказания международной помощи через Управление в целях решения конкретных проблем, связанных с беженцами.

За время своей деятельности УВКБ стало не только форумом, на котором могут быть представлены мнения государств. Будучи объектом международного права, оно воздействует на процесс нормотворчества. Положения Конвенции 1951г. и Протокола 1967г. уполномочили Управление принимать активное участие в защите прав беженцев (ст.35 Конвенции). Генеральная ассамблея ООН принимает резолюции, призывающие все государства поддерживать действия Верховного комиссара ООН по делам беженцев.

Под эгидой ООН была создана целая система контроля за соблюдением универсальных документов, касающихся прав человека, и в том числе беженцев. Здесь важное значение приобрел Комитет по правам человека, основным видом деятельности которого является рассмотрение индивидуальных жалоб, в том числе поступающих от беженцев.

В соответствии с Европейской конвенцией о правах человека были образованы Европейский суд по правам человека и Европейская комиссия по правам человека, в деятельности которых значительное место отведено проблемам беженцев.

Таким образом, основополагающим принципом в отношении беженцев, закрепленным в международном и европейском праве, является гуманитарный принцип, который означает, что каждый беженец находится под защитой и обладает определенным спектром прав, например таких, как право свободного обращения в суды на территории всех государств-участников Конвенции, право на правительственную помощь, на начальное образование и т.д.

Во второй части второй главы диссертации исследуются механизмы обеспечения жизнедеятельности беженцев и вынужденных переселенцев непосредственно в Российской Федерации, дается анализ общероссийского и регионального законодательства в этой сфере, а также его действие в реальном социально-политическом положении в России.

Проблема беженцев потребовала от стран-участников СНГ принятия соответствующих мер правового характера как на национальном, так и на международном уровне. Основные международные организации, занимающиеся вопросами беженцев, в частности. УВКБ ООН и Международная организация по миграции, активно сотрудничают со странами Содружества, оказывая им значительную помощь в этом направлении.

В рамках СНГ 24 сентября 1993 г. в Москве было подписано Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, которым определяются соответствующие основания для признания лиц беженцами или вынужденными переселенцами, а также обязательства государств выезда и государств предоставления убежища по отношению к данным категориям мигрантов.

В целях осуществления эффективного сотрудничества в оказании помощи беженцам и вынужденным переселенцам государства-участники Соглашения договорились о создании Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным переселенцам. Порядок формирования и использования средств Фонда определяются Положением о создании Межгосударственного фонда, принятым 10 февраля 1995г. и ставшим неотъемлемой часть Соглашения.

Активная деятельность Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным переселенцам, объединяя усилия государств-участников СНГ, будет способствовать более эффективному решению проблем данной категории мигрантов, что становится особенно актуальным на фоне экономического упадка в странах Содружества и бедственного социального положения их собственных граждан.

Вместе с тем. несмотря на принятие в 1993 г. странами СНГ указанного выше Соглашения, его государствам-участникам необходимо дорабатывать и расширять международно-правовую базу, регулирующую положение беженцев на из территории, поскольку в самом Соглашении отсутствует ряд существенных положений, регулирующих жизнедеятельность беженцев (так в Соглашении оговаривается только право на свободное обращение в суд, в то время как другие права опущены. отсутствуют стать, закрепляющих обязанности самих беженцев по отношению к принимающему государству и т.д.).

Для эффективной реализации положений, содержащихся в международно-правовых соглашениях, обычно создаются соответствующие механизмы. В статье 9 Соглашения 1993г. оговорено, что практическое содействие в реализации договоренностей должен осуществлять Консультативный Совет по труду, миграции и социальной защите населения государств-участников СНГ. Несмотря на это. целесообразным было бы создание межгосударственного механизма, имеющего непосредственное отношение к беженцам и вынужденным переселенцам. Таким механизмом мог бы стать Комитет или Совет СНГ по делам беженцев и вынужденных переселенцев. Данный Комитет (Совет) может быть создан по аналогии и подобию УВКБ.

Анализ статистических данных позволяет сделать вывод, что наибольшее количество беженцев на территории СНГ сосредоточено в России, так как наша страна, по сравнению с некоторыми другими странами Содружества, в экономическом и политическом отношении более стабильна и поэтому остается цен-

тром притяжения вынужденных мигрантов. Вместе с тем. примечательно и то. что большинство беженцев из дальнего зарубежья, оказавшись на территории среднеазиатских государств-участников СНГ. в конечном итоге стремятся перебраться в страны Восточной и Западной Европы, используя для этих целей в качестве транзитной территории Россию.

Приток вынужденных мигрантов в Россию, достигший пика в 1993-95 годах, постепенно, но неуклонно снижается. Решающую роль в этом процессе сыграли "замораживание" вооруженных конфликтов на постсоветском пространстве, стабилизация социально-политической ситуации в странах Балтии и СНГ. отсутствие в них резерва миграционного потенциала. Являясь базовыми факторами, они в дальнейшем будут определять масштабы вынужденных миграций в Россию.

Поэтому Россия, как и все мировое сообщество, помимо ратификации международных соглашений и вступления в международные организации, принимает усилия по внутригосударственному регулированию проблемы беженцев.

В марте 1992 г. Правительство Российской Федерации и Международная организация по миграции (MOM) подписали Соглашение, в соответствии с которым в России открылось Бюро MOM. В октябре 1992 г. между УВКБ ООН и Правительством Российской Федерации было подписано Соглашение об открытии в России представительства УВКБ ООН для предоставления международной защиты и гуманитарной помощи беженцам и иным лицам, относящимся к компетенции УВКБ ООН.

Что касается внутригосударственного механизма, обеспечивающего формирование и реализацию политики Российской Федерации в области миграции населения, то им стала Федеральная миграционная служба (ФМС). созданная Указом Президента Российской Федерации "О Федеральной миграционной службе России" от 14 июня 1992 г. №626 (Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 марта 1993 г. №173 было утверждено Положение о Федеральной миграционной службе Российской Федерации).

Основы международного сотрудничества ФМС России были заложены в 1992-1993 гг.. когда со всей очевидностью проявилась уникальность миграционной ситуации, вызванной распадом СССР и возникновением на этой основе массовых миграционных потоков. Для решения возникших перед ФМС задач потребовалось знание опыта международных организаций, занимающихся проблемами миграции. Среди таких международных организаций — партнеров ФМС России можно выделить управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН): Международную организацию по миграции (MOM); Европейскою комиссию (ЕК); Международною организацию труда (МОТ); Будапештскую группу.

Результаты проведенных исследований позволяют оценить факторы, которым суждено определить нашу историю на многие десятилетия вперед. Так, очевидно, что без насилия над правами человека никакие меры по увеличению рождаемости в России не выправят идущую депопуляцию и любое уважающее эти права руководство страны неизбежно будет вынуждено — невзирая на неизбежные "накладки" подобной политики — делать ставку на иммигрантов, в том числе представляющих некоренные для России народы и культуры. Такие размышления можно сопоставить с позицией директора Института социально-экономических проблем народонаселения Н.Римашевской, для которой наша главная демографическая трудность в начале XXI века заключается в заморо-женности внутрироссийских переселений, когда народ "замер от нищеты"' и в

отсутствие массового жилищного строительства обречен работать (или не работать) там, где живет, а не переселяться туда, где ему "светит" работа. По мнению других ученых (например, В.Супян). популяционные перекосы в России создаются все еще сохраняющейся внутренней подвижностью населения, покидающего Восток и Север и "перегружающего" регионы с благоприятным климатом, даже трудоизбыточные и признанные небезопасными в иных отношениях, как например. Северный Кавказ. Напротив, переселенцы в Россию извне, по мнению Супяна. сами по себе таких перекосов и перегрузок не порождают: они лишь усугубляют уже существующие.

Говоря об этнокультурной безопасности, известный исследователь Л.Перепелкин под впечатлением косовского прецедента выстраивает эскалаци-онную схему этнокультурного напряжения, начиная с прибытия первых иммигрантов, и кончая открытой борьбой за политическое отделение региона. Практические рецепты автора сводятся к желательности разводить разные этноми-грационные потоки, чтобы по возможности не позволить регионам превратиться в "пороховые бочки". Впрочем, на сегодня "проблема "миграция и этнокультурная безопасность" не может считаться полностью разрешимой" ни теоретически, ни практически, ибо как у политической демократии, так и у экономического либерализма нет панацеи от этого.

Таким образом, проблемы миграции заставляют размышлять над различными вариантами их разрешения.

Несовершенство принятых в 1993 году законов, нечеткость формулировок их статей не давали возможности уяснить, чем положение беженца отличается от положения переселенца. Законы не имели прямого действия и требовали принятия массы дополнительных нормативных актов, которые определяли бы механизмы его реализации. Однако их разработка и принятие затянулось на долгие годы.

Основной проблемой реализации этих законов являлось то, что они изначально были невыполнимы во всем, что касалось материальной поддержки беженцев, поскольку полностью отсутствовало финансовое обеспечение их реализации. То же самое, кстати, можно сказать и о новых вариантах законов о беженцах и вынужденных переселенцах.

Так, например, по принятому в 1993 г. Закону, не позднее чем через три месяца беженцу должны были предоставить постоянное жилье, которое он вправе выбрать из перечня, предлагаемого ФМС. С 1993 г. ФМС начала приобретать жилье в разных регионах, но и в этом вопросе ФМС столкнулась с большими трудностями, вызванными несовершенством нашего законодательства. Дело в том. что. выезжая из периферийных регионов, либо, наоборот, из столичных мегаполисов, люди стремятся попасть в столицу или разместиться недалеко от нее в надежде найти здесь жилье и работу, либо в силу нежелания или неумения жить по-другому. Поэтому на первоначальном этапе, в порыве первого сочувствия. ФМС размещала беженцев в гостиницах Москвы и Московской области и вот уже который год пытается расселить их оттуда. У ФМС имеется некоторый фонд жилья, который и не истощается только потому, что люди не хотят уезжать из столицы в периферийные населенные пункты. Для них это еще одна депортация, а люди преклонного возраста уже просто могут не выдержать нового очередного переезда. Возник дополнительный конфликт между беженцами и властью, и обе стороны находили в законе правовую основу, своим претензиям, поскольку в соответствии со ст.6 Закона РФ "О беженцах" беженец "обязан оставить место своего временного поселения в установленные

ФМС сроки", но в то же время он "вправе избрать местом своего постоянного жительства населенный пункт из числа предлагаемых ему ФМС или населенный пункт, в котором проживают его родственники при условии их согласия на совместное проживание" (ст.5 того же Закона). Однако реально такого перечня никогда не существовало, поскольку жилье поступает в распоряжение ФМС в очень небольшом количестве и в непредсказуемое время.

Начиная с 1994 г., по инициативе ФМС в Государственной Думе велась работа по разработке законопроектов "О внесении изменений в Закон "О вынужденных переселенцах" и "О внесении изменений в Закон "О беженцах", вылившаяся в итоге в принятие в 1995 г. новой редакции Федерального закона '"О вынужденных переселенцах" (вступил в силу в декабре 1995 г.) и в 1997 г. новой редакции Федерального закона "О беженцах" (вступил в силу в мае 1997 г.).

Чрезвычайно важно, что по новому определению вынужденным переселенцем должен быть признан не только гражданин России, подвергавшийся дискриминации по некоторому выборочному признаку (расы, этнической принадлежности религии и т.п.). но также и гражданин, покинувший место жительства вследствие массовых беспорядков. Таким образом. Россия должна заботиться о своих гражданах в случаях, когда массовые беспорядки вынуждают их покидать свои дома. Такой обязанности относительно граждан иных стран Конвенция 1951 г. на договаривающиеся государства не возлагает. На основании этого дополнения жертвы кровавых событий в Чеченской Республике приобретают право на стату с ВЫНУжденных переселенцев, независимо от того, подвергались они национальной дискриминации или нет. Несомненно положительным моментом в этом Законе стала статья 13. которая предписывает органам власти взаимодействовать с общественными объединениями, отстаивающими права вынужденных переселенцев, и оказывать им помощь.

. Позитивные моменты были привнесены в практику законодательного регулирования потока беженцев и с принятием Закона "О внесении изменений в Закон РФ "О беженцах". Он значительно отличается от того закона о беженцах, который действовал до него.

В первую очередь следует отметить, что изменилось само определение понятия "беженец". Если действовавший закон определял беженца как "лицо, которое вынуждено было покинуть страну своего происхождения в результате совершенного в отношении него преследования", то Конвенция 1951 года о статусе беженцев определяет беженца как "лицо, которое не может вернуться в страну своего происхождения в результате опасения преследования". Это определение включает в себя так называемых беженцев на месте — то есть тех, кто уехал из своей страны тогда, когда там еще было и спокойно, но не могут вернуться. Новый вариант закона о беженцах в точности следует определению, данному беженцам Конвенцией.

Особенно важно, что нормы каждого закона стали в большей степени соответствовать тексту Конвенции 1951 г. Несмотря на это серьезной проблемой продолжает оставаться неполноценность норм этих законов, они не отработаны, не прописаны до конца, но вводятся в действие, в результате чего проблемы беженцев и вынужденных переселенцев приобретают более противоречивый, "тупиковый", характер. Данная ситуация в еще большей степени усугубляется правоохранительно-каратсльным характером государственной политики в отношении беженцев и вынужденных переселенцев, когда все внимание направлено на контроль, а не на интеграцию мигрантов в общество и рынок труда. Серьезным препятствием для разрешения проблем беженцев и вынужденных

переселенцев является и жесткая централизация, которая не оставляет субъектам РФ и местным органам власти возможности проводить эффективную миграционную политику с учетом сложившихся исторических, географических, экономических и др. особенностей конкретных территорий.

Так. в следующей части диссертационной работы наглядно иллюстрируется такая ситуация в одной из региональных составляющих Российской Федерации — Нижегородской области. На основе анализа практического опыта нашей области в урегулировании проблем беженцев и вынужденных переселенцев делается вывод о том. что главным отличием между миграционной политикой, проводимой в России в целом, и миграционной политикой на уровне федерального округа, является разница ее стратегического направления. Если в первом случае речь идет о политике поощрения переселения в страну русских из постсоветского зарубежья (о чем мы уже вели речь на предыдущих страницах работы), то во втором — об ограничительной ("защитительной") миграционной политике. Выявленная ситуация в сочетании с жестко-ограничительной миграционной политикой федерального центра, основы которой были нормативно закреплены в 2002 году, угрожает ускорением темпов сокращения населения, дефицитом труда в будущем. усилением черт периферийности у ключевого для развития страны Приволжского федерального округа.

В данной ситуации задачей федеральных органов власти становится поиск соответствующих адекватных механизмов регулирования политической ситуации и устранения деструктивного влияния, на которое оказывают географический, демографический, религиозный, исторический факторы, а также фактор внешнего воздействия. Региональные власти, а также органы местного самоуправления призваны идти по пути создания в регионе такой системы миграционной политики, которая могла бы обладать способностью к внутренней саморегуляции, используя при этом конструктивные возможности основных элементов формирования внутрирегионального социального взаимодействия. Это -постоянная задача, которая решается далеко не всегда.

Третья глава диссертационного исследования — "Социально-политическая проблема беженцев и вынужденных переселенцев в России н возможные пути ее разрешения в общем контексте реформ" — содержит анализ проблем политического, социального, экономического, психологического и иного характера, с которыми сталкиваются беженцы и вынужденные переселенцы в ходе практической реализации законодательства в данной сфере, а также при их интеграции в российское общество. Также здесь приводятся, как реально возможные, пути и варианты практического разрешения этих проблем. Глава также содержит небольшую прогностическую часть дальнейшего развития ситуации в области вынужденной миграции в России.

В первой части третьей главы на основе анализа российского законодательства о беженцах и вынужденных переселенцах, приведенного в предыдущей главе диссертации, раскрываются проблемы, с которыми беженцы и вынужденные переселенцы сталкиваются при определении их статуса.

Следует отметить, что наряду с несовершенством законодательства, правоприменительная практика органов исполнительной власти, в свою очередь, сильно отстает от него. Органами государственной власти при определении статуса беженца или вынужденного переселенца допускаются два рода ошибок. Ошибка первого рода состоит в том. что беженец в результате определения статуса (или отсутствия доступа к процедуре) получает отказ в его предоставлении. Второго рода ошибка допускается в том случае, когда статус беженца предос-

тавляется человеку, который беженцем не является. Государственные структуры более всего боятся допустить ошибки второго рода — предоставить статус небеженцу. Зачастую при распределении приоритетов здесь с властями вступают в серьезное противоречие неправительственные организации, которые выступают на стороне беженцев. Они. естественно, стремятся минимизировать возможность допущения ошибок первого рода и выступают за предоставление статуса максимально большему числу ходатайствующих лиц.

Основная часть процедуры определения статуса беженца состоит в доказательстве того, что ходатайствующий действительно соответствует определению беженца. Именно здесь наиболее важным представляется необходимость наличия критерия определения статуса беженца.

По сложившейся в нашем государстве практике бремя доказывания полностью ложится на самого ходатайствующего, который должен представить документы и иные свидетельства того, что подвергался дискриминации и опасности преследования в стране исхода. От заявителя требуют документально подтвержденных данных. При этом желательно, чтобы документы были получены непосредственно в стране исхода, подписаны и заверены. Но о каких подтверждающих дискриминацию документах может идти речь, когда у людей, вынужденных бежать из родных мест, подчас нет даже документов, идентифицирующих их личность. На наш взгляд, для того, чтобы процедура определения статуса была эффективной, необходимо понимать, что беженец часто бывает лишен возможности предъявить доказательства преследования. В лучшем случае он может привести лишь косвенные подтверждения и сообщить факты, подкрепляющие его ходатайство.

Ссрьезтю озабоченность вызывает отсутствие действенной, эффективной процедуры идентификации личности для мигрантов, прибывших без документов. удостоверяющих личность, поскольку на практике отсутствие документов может стать серьезным препятствием для получения статуса беженца. Несмотря на то, что в Законе РФ "О беженцах" указано. что в отношении лица, ходатайствующего о признании его беженцем, проводится установленная законом и иными нормативными актами Российской Федерации процедура идентификации личности, включая дактилоскопию", меры по реализации данного положения не проработаны до конца, а для лиц. не имеющих документов, удостоверяющих личность, они. к сожалению, вовсе отсутствуют.

Вместе с тем. власти принимающего государства должны разделить с ходатайствующими лицами бремя доказывания, сделать все от них зависящее для наиболее объективной проверки сообщаемой им информации.

Неправительственные организации в качестве основного источника информации о стране исхода называют региональные представительства УВКБ ООН. Кроме того, используется (но не всегда) информация СМИ, MOM, а также информация, полученная по каналам МИД и органов безопасности. Как это ни парадоксально, но чиновники, определяя статус беженцев, доверительно относятся к полученным из страны исхода сведениям, которые не могут служить адекватной информацией и должны использоваться весьма осторожно. Обращение к властям стран исхода, а также к посольствам этих стран едва ли является надежным способом получения достоверной информации. Более того, практика обращения в посольство страны исхода нарушает получивший прочное международное признание принцип конфиденциальности информации о беженце, в соответствии с которым процедура определения статуса беженца ни в коем случае не должна предусматривать обращения властей принимающего государ-

ства за информацией к официальным представителям страны гражданства заявителя.

С сожалением приходится также констатировать, что фактически не используется возможность применения процедуры, когда статус предоставляется на основании общепризнанных фактов относительно того места, откуда человек прибыл (так называемый принцип "prima face" — принадлежность к определенной этнической, религиозной, социальной, политической группе). Такая процедура применялась в непосредственно следовавшее за распадом СССР время, а с появлением российского законодательства такой способ перестал применяться.

Главная проблема происходящего, помимо несовершенства законодательства, заключается также в слабом выполнении и произвольном неоднозначном его трактовании как субъектами федерации в целом, так и отдельными ведомствами. Эти проблемы затрагивают различные сферы жизнедеятельности беженцев и вынужденных переселенцев. Речь здесь в частности идет об их медицинском обслуживании, получении образования, вводятся различные ограничения и "дополнительные" процедуры, обязательные для соблюдения их мигрантами, что, естественно, непосредственно затрагивает интересы беженцев и вынужденных переселенцев.

Вторая часть третьей главы посвящена проблемам, с которыми сталкиваются беженцы и вынужденные переселенцы в процессе социального обустройства и адаптации на новом месте.

Действительно вопросы психологической адаптации беженцев в местах нового проживания, вопросы налаживания взаимоотношений с местным населением, вопросы трудоустройства, образования и другие важные социально-бытовые проблемы, с которыми приходится сталкиваться беженцам и вынужденным переселенцам, занимают важное место в исследовании проблемы вынужденной миграции.

Взаимодействие между мигрантами и местным населением характеризуется взаимным непониманием, недоверием, предубеждениями. Отношение к мигрантам в целом сводится к формуле "мы / свои — они / чужие". Массовые опросы фиксир) ют высокую степень мигрантофобии. которая основывается, прежде всего, на национальных предубеждениях.

Необходимо осознавать, что каждый мигрант — носитель специфической культуры или субкультуры. Откуда бы ни приехал мигрант, его культура так или иначе отличается от той культуры. в которой он вынужден адаптироваться. Большое количество вынужденных мигрантов из стран дальнего зарубежья среди основных трудностей ощущают себя "чужаками" и "лишними". И чем больше отличается культура мигранта от культуры той страны, в которую он приехал, тем с большей остротой встает эта проблема.

В современном обществе, где каждый человек является гражданином своей страны, вынужденные мигранты оказываются вне гражданской принадлежности. Получение стат}са беженца хотя бы наделяет человека определенными правами. Отсутствие этого статуса у большинства мигрантов России усугубляет все испытываемые ими трудности и страдания. Ощущение себя вне закона, вне принадлежности к какому -либо государству порождает у человека чувство собственного бесправия, беззащитности, вседозволенности действий по отношению к нему. Исходящая от беженцев неуверенность передается окружающим, у одних порождая сочувствие, жалось, у других — презрение, негативизм.

В тесной связи с установлением взаимоотношений с местным населением немаловажным фактором успешной адаптации и обустройства беженцев явля-

стся направленность их расселения по типу "село-город". Помимо бытовой неустроенности и неприязни со стороны местных жителей мигрантам приходится сталкиваться с правовой незащищенностью от чиновников и местных бюрократов.

Среди факторов, оказывающих огромное значение на эффективность адаптации, в последнее время все чаще называется общинно-компактный или разрозненный тип расселения беженцев и вынужденных переселенцев, каждый из которых имеет место быть в России и имеет как положительные, так и отрицательные стороны.

Как бы то ни было успешность адаптации вынужденных мигрантов на новых местах проживания зависит от выбора места проживания, от организаторских и нравственных качеств лидера (при выборе компактного способа расселения), от самих мигрантов, их личных качеств, от объема помощи, которую оказывает государство и т.д. Удачное сочетание этих и других факторов способствует более успешной адаптации беженцев и вынужденных переселенцев, главное, чтобы каждый из них мог максимально реализовать свой профессиональный, личностный и духовный потенциал.

В третьей части третьей главы автором приводятся различные варианты разрешения проблем, с которыми наиболее часто сталкиваются беженцы и вынужденные переселенцы в своей повседневной жизни.

В настоящее время, по нашему убеждению. наиболее эффективным способом снятия противоречий и защиты нарушенных прав, гарантированных на федеральном уровне и ущемленных в региональных структурах миграционных органов является обращение в суд. Однако в связи с этим возникает другая проблема — люди (в подавляющем большинстве — бывшие граждане Советского Союза) не обращаются в суд. из-за отсутствия веры в судебную систему, которая является причиной "затягивания дел". По мнению многих, судебная система скорее работает на государство, чем защищает права личности. Судебные процессы продолжаются по несколько лет. не потому что ведется серьезная проверка обстоятельств и анализируется ситуация, а по причине их бесконечного отложения. Судьи часто оказываются неподготовленными к принятию решений по такого рода делам. Беженцы, а также их представители приносят с собой тексты законодательных актов, регулирующих соответствующие сферы, потому что судьи зачастую их вообще не знают и предпочитают отказывать заявителям, чтобы не вал пать в конфликт с официальными властями.

Важным обстоятельством выступает отсутствие на постсоветском пространстве традиции обращения в суд. Такой образ действий для них представляется не слишком этичным. В то же время это — единственный цивилизованный способ разрешения конфликтов в силу того, что отношения в судебном процессе между сторонами не следует переносить в сферу личных отношений. Более того, иногда при отсутствии отработанной законодательной базы чиновники заинтересованы в судебном решении, снимающем с них груз ответственности. Известны случаи, когда сотрудники миграционных органов, стремясь помочь беженцам, и. находясь при этом в "тупиковых" ситуациях при принятии самостоятельных решений, сами рекомендуют ходатайствующим обратиться в суд с обжалованием его действий, дополняя при этом, что не будет возражать против принятого судебного решения.

Таким образом, создание позитивной практики рассмотрения судами дел такого рода является одной из основных задач при решении вопросов определения статуса беженца, поскольку речь идет о создании прочного правового фун-

дамента для разрешения проблем беженцев и вынужденных переселенцев по существу.

Говоря о законодательном разрешении проблем беженцев и вынужденных переселенцев нельзя обойти вниманием обращения за защитой нарушенных прав в органы прокуратуры. Органы прокуратуры в целях пресечения правонарушений систематически планируют и проводят проверки соблюдения миграционного законодательства в соответствующих органах. Анализ результатов проверок, осуществляемых органами прок)ратуры, показывает, что одной из причин нарушений миграционного законодательства является, как уже отмечалось выше, несоответствие федеральному законодательству нормативных актов субъектов федерации.

Результаты прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав вынужденных переселенцев в регионах периодически обобщаются и анализируются, обсуждаются на коллегиях краевых, областных, городских и районных органов прокуратуры. а также на координационных совещаниях правоохранительных региональных органов. Прокуроры всех уровней при выявлении фактов и причин нарушений названного законодательства принимают меры к их устранению и предупреждению, используя все правовые средства, предусмотренные федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации"'.

Немаловажную роль в защите прав беженцев и вынужденных переселенцев играют различные правозащитные неправительственные организации, одной из важнейших задач которых — найти контакты с официальными структурами, способы сотрудничества с ними, эффективного влияния на процессы, происходящие в обществе. Общественные организации должны стать посредниками между мигрантами и государственными структурами.

В этой связи наиболее актуальной представляется программа "Организация сети юридических консультаций в России для беженцев и вынужденных переселенцев"', разработанная Комитетом "Гражданское содействие" при непосредственной поддержке УВКБ ООН.

Поскольку основными проблемами, с которыми сталкиваются беженцы, являются проблемы правового порядка, то и их решения следует искать в законодательной сфере. Лишенные доступа к правовой информации и юридической поддержки, мигранты оказываются в полной зависимости от произвола местных властей и издаваемых ими инструкций, которые часто идут вразрез даже с региональными постановлениями и распоряжениями. Поэтому очевидно, что поддержка беженцев и вынужденных переселенцев является чрезвычайно актуальной для решения их проблем в соответствии с законодательством нашей страны.

На наш взгляд, создание сети юридических консультаций для беженцев в регионах России, могло бы стать хорошей основой для последующего разрешения хотя бы части проблем, с которыми сталкиваются эти люди.

Заключение содержит выводы и результаты исследования, которые можно изложить следующим образом — политика государства в отношении миграции не просто нуждается в серьезнейших коррективах. Учитывая прогнозные количественные и качественные оценки миграции и ее социально-политические последствия, речь должна идти фактически о разработке новой всеобъемлющей и действенной миграционной политике. Основные действия и принципы ее представляются следующими:

1) помощь вынужденным мигрантам должна включать в себя не только предоставление компенсаций, земли, кредитов, информации по трудоустройст-

BY. но и снятие ограничений в прописке, выборе места жительства. Беженцы и вынужденные переселенцы вместе с остальными россиянами должны стать равноправными продавцами и покупателями на рынках жилья и труда в России, а не превращаться в заложников "высших государственных интересов";

2) организация действенной помощи беженцам и вынужденным переселенцам требует решения, как минимум, трех проблем — финансовой помощи международных гуманитарных организаций, создания эффективно действующих правительственных миграционных служб и принятия нового законодательства о паспортном режиме и гражданстве:

3) рост или затухание миграционных процессов будет зависеть, как минимум, от трех факторов: от политических решений руководства различных республик о защите прав национальных меньшинства, от темпов проведения в республиках "коренизации" населения, а также от корректировочной политики.

Не терпит отлагательства выработка более четких ориентиров во взаимоотношениях между реет бликами бывшего СССР, а также между субъектами Российской Федерации. Требуется существенная корректировка проводимой в России и регионах миграционной политики. Ее следует поставить на строго научную базу, с использованием достижений демографической науки, этнопсихологии и других областей знания. Но и без дополнительных исследований ясно, что уже сегодня в государственной политики РФ требуется:

— заключить между суверенными государствами — бывшими республиками СССР договор или принять конвенцию о правах национальных меньшинств на труд, образование, культурно-национальную автономию;

— доработать Федеративный договор между субъектами Российской Федерации Следует определить и неукоснительно обеспечивать экономические, социальные и политические гарантии для беженцев и вынужденных переселенцев независимо от их национальности, вероисповедания, идеологических убеждений, а также регионов, откуда они прибыли;

— заключить между субъектами Российской Федерации соглашение, определяющее размеры, порядок и механизмы компенсации беженцам и вынужденным переселенцам с учетом понесенного ими ущерба за счет ответственной стороны или из федерального бюджета:

— законодательно обеспечить представительство различных этносов Российской Федерации в органах власти, более оперативно и глубоко учитывать этнические проблемы и интересы разных народов в экономической, социальной и культурной политике;

— объявить мораторий на преобразование территорий бывших автономий, имеющих целью передел существующих или определение новых границ;

— осуществить меры по повышению и выравниванию уровня жизни в различных национально-государственных образованиях;

— выработать единые программы социально-экономического и культурного развития тех регионов, где сконцентрированы различные этносы — Северокавказского. Поволжского. Северо-Западного и других:

— определить географию более оптимального расселения репатриантов и объемы средств, необходимых для их обустройства;

— предотвращать чрезмерную концентрацию мигрантов в отдельных районах страны, как, например, в Ставропольском. Краснодарском краях и некоторых других;

— скоординировать работу по улучшению психологического климата вокруг переселенцев, определить санкции, налагаемые на органы власти и граждан, разжигающих вражду между местным населением и мигрантами;

— образовать специальный бюджетный или внебюджетный фонд для оперативного решения этих и других возникающих проблем;

— способствовать созданию сети "Центров по миграции и связям с соотечественниками" в федеральных округах.

В приложениях приводятся фактические данные, наглядно демонстрирующие наиболее важные аспекты работы.

Основные положения и выводы диссертации отражены в следующих авторских публикациях:

1. Каблов А.Н. Актуальные проблемы вынужденной миграции в России. /А.Н Каблов Научно-аналитический обзор. — Н.Новгород, ИСИ ННГУ, 2004. 79 с.

2. Каблов. А. Н. Беженцы и вынужденные переселенцы в современной России: политические, правовые и социальные аспекты. / А.Н. Каблов Монография. — Н.Новгород, ИСИ ННГУ, 2004. 83 с.

3. Каблов. А.Н. Современное положение законодательства о гражданстве: соотношение международного права с внутригосударственным правом (РФ)/ А.Н. Каблов// Сборник трудов молодых ученых "Перспектива", №3. — Арзамас, 2003. С. 90-95.

4. Каблов. А.Н. Духовность как неотъемлемый элемент сознания беженцев и вынужденных переселенцев/ А Н Каблов //Православие и русская литература. Материалы Всероссийской научно-практической конференции "Православие и русская литература. Вузовский и школьный аспект изучения". Арзамас, 22-24 мая 2003 года. -Арзамас. 2004. С. 415-421.

5. Каблов. А.Н. Проблемы беженцев и вынужденных переселенцев на постсоветском пространстве/ АН. Каблов// Сборник трудов молодых ученых "Перспектива". №4. — Арзамас. 2004. С. 47-51.

Подписано в печать 15.11.2004. Формат 60×84/16. Усл.печ. листов 1.5. Тираж 100 экз. Заказ 285. Участок оперативной печати АГПИ 607220. г. Арзамас Нижегородской обл.. ул. К. Маркса, 36.

»24663

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Каблов, Андрей Николаевич

Введение.

Глава 1. Общее состояние беженцев и вынужденных переселенцев с учетом развития демократии, специфики государственного строительства и процесса политического социализации в современной России.

1.1. Терминологическая основа исследования проблемы беженцев и вынужденных переселенцев.

1.2. Становление понятия "беженца" в международном праве и мировой политике.

1.3. Формирование проблемы беженцев и вынужденных переселенцев, ее влияние на политический процесс и государственную деятельность в современной России в целом.

Глава 2. Механизмы обеспечения жизнедеятельности беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации.

2.1. Особенности международно-правового и внутригосударственного регулирования процессов, связанных с жизнедеятельностью беженцев и вынужденных переселенцев и их значение для России.

2.1.1. Конвенция 1951 года: основные положения и сфера их действия.

2.1.2. Юридические документы в период 1948 — 1990-х годов: развитие международного и европейского права о беженцах и вынужденных переселенцах.

ВИДЕО ПО ТЕМЕ: § 5 Закона BVFG / кому может быть отказано в получении статуса позднего переселенца / ПМЖ в ФРГ

К правам такого типа относится, например, право на государственную К такому же виду прав и обязанностей принадлежит право (обязанность) Статус указанных лиц регулируется специальными Федеральными No 4528-1 и 4530-1 «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах», от г.

Закон о вынужденных переселенцах

Марьяна Торочешникова: Защита прав беженцев и вынужденных переселенцев – такова тема сегодняшней передачи. О том, кого считать нелегалами и на что можно рассчитывать, не имея российского гражданства, расскажут эксперты в студии Радио Свобода — руководитель правозащитной организации «Восход», специалист в области закона «О гражданстве» Евгений Бобров, правозащитник Артур Карковидов и председатель Движения общежитий Москвы и Московской области Ирина Бергалиева.

Повод, конечно, для нашего разговора, мягко говоря, не радостный. И слушатели Радио Свобода наверняка помнят историю Мананы Джабелия , скончавшейся в начале декабря в московском спецприемнике. Эта женщина была задержана в Москве 4 октября, когда ее паспорт находился в грузинском консульстве для обмена. 5 октября Нагатинский суд Москвы вынес решение о ее депортации в Грузию. Однако родственники Мананы обжаловали решение, что остановило принудительную высылку женщины. В кассационной инстанции дело рассматривалось в конце ноября, но все это время Манана Джабелия находилась в спецприемнике для иностранных граждан, где и скончалась 2 декабря. А за два дня до ее гибели Мосгорсуд отменил решение о депортации, подтвердив, что женщина находилась в России на законных основаниях. Вот вкратце эта история. Оправдания тому, что произошло, на мой взгляд, придумать просто невозможно. И нельзя оправдывать случившееся.

Ирина, я знаю, что вы помогали семье Мананы добиться вот этого решения, победного решения об отмене депортации. Расскажите, пожалуйста, подробности этого дела. Почему вообще появились претензии к женщине?

Ирина Бергалиева: Дело в том, что после известной стычки двух президентов – президента России и президента Грузии – к сожалению, слова президента о нетерпимости каких-то высказываний грузинского президента были восприняты сотрудниками МВД, судьями (а особенно – районных судов) как команда «Фас!». Когда спустя две недели Путин высказался, что недопустимо преследование граждан по национальному признаку, то почему-то те же люди не восприняли эти слова как команду «Отбой!». И преследования грузин продолжаются до сих пор. Просто старательно умалчивается эта проблема. Но то, что она остается, это очевидно.

То, что ситуация с Мананой Джабелия зашла так далеко…

Марьяна Торочешникова: Это просто крайняя какая-то ситуация.

Ирина Бергалиева: Да. Но она, как это ни печально, стандартная. Нестандартно то, что Манана вместе с семьей сопротивлялась этому. И это нестандартно. Поскольку грузин задерживали, оптом доставляли в районные суды. Их даже не заводили в зал заседания. Конвоиры собирали паспорта людей, причем не важно, какие – советские, абхазские, грузинские, даже российские. Их собирали, заносили в зал заседания, и конвоир выходил оттуда со стопочкой готовых решений. Причем за людей расписывались, как было в случае с Мананой. О том, что она признает, что нелегально жила в России, что находится с 2004 года почему-то… Хотя Манана находилась в России со времен грузино-абхазской войны – с 1993 года, когда она с семьей бежала через горы, и 13 лет она проживала законно, с пропиской, с визой, с регистрацией в Москве.

Марьяна Торочешникова: Мне вот что не понятно в этой истории во всей. Ну да, первый суд вынес решение незаконное, несправедливое. И старшие коллеги в Мосгорсуде поправили коллег из Нагатинского суда. Но не понятно, почему… Ведь Манана умерла в спецприемнике спустя два дня, как я уже сказала, после вот этого решения Московского городского суда. В чем дело? Почему ее сразу же, в тот же день не отпустили из этого спецприемника? И что это за спецприемник такой? И вообще, каков статус этого учреждения, заведения, где человека можно два месяца держать?

Ирина Бергалиева: Вы знаете, он очень эстетично называется – Центр по временному содержанию иностранных граждан. А на самом деле это самая настоящая тюрьма с тюремными порядками. И надзиратели там самые настоящие, тюремные. Дело в том, что инспектор Мананы Джабелия Екатерина Соколова неоднократно приносила в камеру Манане готовый текст отказа от кассационной жалобы и согласие на депортацию. По желанию инспектора Соколовой Манане разрешались встречи с родственниками, передачи из дома. То есть все зависело от желания инспектора.

Марьяна Торочешникова: А сколько людей вообще можно держать… Закон предусматривает какой-то срок, в течение которого человека можно оставлять вот в этом спецприемнике? Артур, скажите, пожалуйста.

Артур Карковидов: Статья 27.3 Административного кодекса прямо говорит, что по делам, связанным с нарушением Правил пребывания на территории Российской Федерации, административное задержание допустимо не свыше 48 часов… производство по этим делам. То есть больше 48 часов никто не имеет права задерживать.

Марьяна Торочешникова: То есть закон был нарушен уже тогда…

Артур Карковидов: Изначально. Даже по уголовным делам первое задержание – не свыше двух месяцев. А ее вообще… это отдельный разговор.

Марьяна Торочешникова: А что случилось? Почему ее не выпустили после того, как Мосгорсуд принял решение об отмене депортации?

Артур Карковидов: Марьяна, я тут же судье… прямо как она только отменила, я ей говорю: «Немедленно дайте резулятивную часть ментам – пусть они уходят. Женщина больная, вы что, не видите что ли?». «Я не могу». «Что вы не можете – дать резулятивную часть? Я сейчас пойду и поставлю печать, а вы только распишитесь, чтобы у них было основание. Вы можете сказать статью закона, которая допускает задержание? Вы же ее незаконно содержите. И вы вместо того, чтобы пресечь незаконное ее задержание предыдущим судьей… Тут же, немедленно освободите». «Я завтра пошлю». Вот вам и завтра… Конечно, незаконно. Совершила преступление (Уголовный кодекс, статья 301) первая судья – «Незаконное заключение под стражу», вторая судья – «Незаконное содержание под стражей», начальник этого спецприемника, который не имеет права свыше 48 часов содержать там, и врачи, которые приезжали и не оказали медицинскую помощь. Они обязаны были ее в стационар увезти. А они 20 раз к ней приезжали, пока она там лежала, они давали таблетки, а должны были ее поместить в стационар. Это тоже уголовное преступление.

Марьяна Торочешникова: Вот это отдельная история. Мы об этом поговорим. Потому что как раз люди, не имеющие российского гражданства, проживающие на территории Российской Федерации, сталкиваются с огромными проблемами при получении медицинской помощи, при попытке ее получения.

Ирина Бергалиева: Самая главная проблема еще и в том, что, будучи осужденными районными судами, приговоренные к депортации люди, они не имеют никакой возможности обжаловать в положенные 10 дней, установленные законом, это решение суда. Потому что им на руки эти постановления районных судов просто не выдаются. Мы с трудом выбили по делу Мананы Джабелия 12-го вечером копию решения районного суда. И нам сказали, что «если за пятницу, 13-ое (а это короткий рабочий день судов), вы не обжалуете и не подадите в Мосгорсуд непосредственно, и не принесете в спецприемник, мы ее депортируем в субботу». И у нас же еще законный день оставался – 16-ое число, понедельник. «Нет, мы сказали так».

Марьяна Торочешникова: Но видите, вам удалось обжаловать решение. Другое дело, что его так и не удалось выполнить, к сожалению.

Евгений, скажите, пожалуйста, а каковы самые типичные проблемы, с которыми сталкиваются люди, которых мы называем «лицами без гражданства», — те, кто приезжает в Россию? Какие их права нарушаются в первую очередь?

Евгений Бобров: Ну, прежде всего, это незаконные проверки документов на улицах, когда сотрудники милиции останавливают их и просят предъявить документы только лишь из-за того, что они не похожи на местных, — это уже нарушение их прав. У сотрудника милиции должны быть безусловные основания подозревать человека в совершении правонарушения или преступления. Вот уже на этапе личного контакта первоначального и начинается нарушение прав.

Если идти дальше, то у них очень много нарушается прав в сфере социального обеспечения – это право на пенсионное обеспечение, медицинскую помощь, лекарства, трудоустройство, образование и многие другие права. Отдельная категория – это нарушение прав тех, кто приезжает сюда в целях трудоустройства. К этому всему прибавляются нечеловеческие условия проживания…

Марьяна Торочешникова: …рабский труд фактически, кабальные условия договора, если вообще такой заключается.

Евгений Бобров: Да. И начинается все на этапе их приезда, когда работодатель изымает документы, удостоверяющие личность, незаконно.

Марьяна Торочешникова: Я бы хотела просто, чтобы мы сейчас уточнили, просто разобрались в понятиях. Кого можно называть «лицами без гражданства»? Это обязательно те люди, которые приехали из других стран ближнего зарубежья, СНГ, или такими считают и людей, которые теоретически и вообще фактически-то являются гражданами Советского Союза, но не имеют паспорта Российской Федерации, потому что он недействителен? Пожалуйста, Артур.

Артур Карковидов: Марьяна, дело в том, что у нас здесь, на территории Российской Федерации, являются лицами без гражданства те, кто не имеет документов, подтверждающих принадлежность к какому-нибудь гражданству. К этой категории относятся и граждане бывшего СССР, которые оказались… не получили ничьего гражданства. Поскольку Российская Федерация является правопреемником СССР по международным договорам, то Всеобщая декларация прав человека, которая была ратифицирована СССР, она обязательна для исполнения руководством Российской Федерации. Там написано в статье 15, что никто не может быть лишен гражданства. Это означает, что Россия обязана предоставить гражданство Российской Федерации, безусловно, всем гражданам бывшего СССР, которые по тем или иным причинам не получили гражданства какой-либо из республик. Все, они автоматом являются гражданами Российской Федерации. Но Российская Федерация не дает им гражданство. Почему? Потому что это связано… это сплошная коррупция. Вся Москва, метро обклеено объявлениями: миграционные карты, регистрация, паспорт… Это бизнес. Они устроили предоставление гражданства, вида на жительство… Это огромный бизнес, миллиардный.

Марьяна Торочешникова: А кто-то пытался оспорить в суде тот факт, что человек, который был гражданином Советского Союза, вместо того, чтобы просто ему дать российское гражданство, от него требуют постановки на учет, сначала получения вида на жительство и так далее – вот проходить эти процедуры?

Артур Карковидов: Да, мы оспаривали в Верховном суде пункт 16 Указа президента Российской Федерации 13-42, по-моему. Что там написано? В законе «О гражданстве» нет ссылки на необходимость вида на жительство, а Указ президента (МВД, видно, там подсунуло)… для того, чтобы обратиться за получением гражданства, нужно уже иметь вид на жительство. А вид на жительство можно получить только тем, у кого уже есть жилье. Вот купи дом – тебе дадут вид на жительство. Вид на жительство тебе дадут – потом ты можешь гражданство получить. Вот этот пункт мы оспаривали. Но мы отказались. Мы боялись проиграть. Мы сняли свое требование, мы боялись, что мы проиграем, чтобы оставить возможность в дальнейшем снова обратиться. А это заведомо незаконный пункт. Поэтому ограничить право сотни тысяч русских… Помните, мы выступали 9 мая здесь? Сотни тысяч русских в России не имеют гражданства Российской Федерации – им не дают. И они лишены всех прав – социальных, пенсионных, медицинских – всего. Это ужас!

Марьяна Торочешникова: Давайте послушаем дозвонившихся. Григорий Анатольевич из Серпухова дозвонился на Радио Свобода. Здравствуйте.

Слушатель: Здравствуйте. Вот я вам хочу такой вопрос задать. Как же, если вы занимаетесь в Конституционном суде, что ж, вы не можете добиться что ли для нас какой-то поблажки, в конце-то концов, амнистии? Если в Чечне бандитов амнистируют, а за что мы страдаем?.. Мы – граждане СССР, тем более, русские. Нам куда деваться? Родина наша единственная – это Россия. Германия всех немцев приняла, Израиль всех своих евреев принял. А мы, русские… Тут ни при чем национализация. Я – гражданин СССР. Пусть все проживают, но нам-то, русским… Было же такое дело, что выгоняли русских, выживали всячески из бывших… СНГ. И это не секрет. И все люди знают, сотни тысяч людей знают, что бы вы мне ни говорили, я на своей шкуре это испытал.

Марьяна Торочешникова: Григорий Анатольевич, я поняла ситуацию. Действительно, оттуда выгнали, здесь не приняли.

Евгений, прокомментируйте, пожалуйста.

Евгений Бобров: Полностью с вами согласен, Григорий Анатольевич. К сожалению, вот те усилия, которые предпринимаются конкретно мною (я говорю о себе) по обжалованию множества норм законов о гражданстве, о правовом положении иностранных граждан и других в Конституционный суд, к сожалению, пока заканчиваются ничем. На сегодняшний день удалось добиться отмены двух-трех наиболее одиозных норм, но не более того.

Марьяна Торочешникова: А что это за нормы?

Евгений Бобров: Через Верховный суд удалось добиться признания российского гражданства за всеми гражданами бывшего СССР, проживавшими на территории России на февраль 1992 года, независимо от наличия у них прописки в паспорте. Удалось добиться признания на уровне Верховного суда – шесть таких решений было вынесено, благодаря Артуру Константиновичу Карковидову, — бессрочности советских паспортов для всех граждан Российской Федерации. И еще есть много решений Конституционного суда, которые, к сожалению, толкуются так, что это не в пользу граждан.

Марьяна Торочешникова: Вы имеете в виду постановления Конституционного суда?

Евгений Бобров: Определения. И здесь, судя по всему, идет очень сильное давление на Конституционный суд со стороны всем известной власти.

Артур Карковидов: Я хотел бы добавить вот что. Просто многие не понимают, почему Федеральная миграционная служба препятствует? Я объясню – почему. Это стало возможным после того, когда ФМС и МВД передали все функции – предоставление статуса беженца, вынужденного переселенца, признание гражданства. И если они признают гражданина вынужденным переселенцем, то они обязаны будут предоставить жилье. Поэтому они внесли эту норму, что для того, чтобы получить гражданство, вначале надо получить вид на жительство. А вид на жительство дадут тому, у кого есть уже жилье.

Марьяна Торочешникова: Да, мы уже говорили об этом.

Артур Карковидов: Для чего сделана такая ступенька? А чтобы если ты получишь квартиру, у тебя будет квартира, ты обратишься за гражданством – и тебе дадут гражданство. Но ты уже не сможешь обратиться за получением статуса вынужденного переселенца, если тебя из Средней Азии… Тогда они будут обязаны… «А раз у тебя есть жилье, то зачем тебе статус? Все». Вот для чего это сделано. Поэтому они ограничили право вот именно этой категории граждан бывшего СССР.

Марьяна Торочешникова: Вера Степановна из Московской области дозвонилась на Радио Свобода. Здравствуйте.

Слушатель: Здравствуйте. Я тоже почти на эту тему хочу сказать. Зачем тогда из других советских республик (мы уже все разделились) им разрешают въезд в Россию? Даже они не граждане России, то есть сейчас, они приезжают, находят квартиры и живут. А наши, россияне, русские, живут в других республиках, и доступа к себе домой, на свою землю не имеют.

Марьяна Торочешникова: Вера Степановна, спасибо за ваш вопрос. Я просто на первую его часть отвечу. Потому что мне показалась странной первая часть вопроса: почему разрешают приезжать. Ну, вообще это логично, когда люди могут передвигаться, свободно ездить в другие страны. И россияне тоже выезжают и отдыхать, и работать, и переселяются не только в страны ближнего зарубежья, но и в дальнее зарубежье, и в США, и в Европу.

Артур Карковидов: Вера Степановна, вы, наверное, не знаете, что на днях у нас отмечали 15-летие соглашения о создании СНГ. Так вот, этот договор о создании СНГ – это международный договор. Его подписали 12 республик. Он имеет большую юридическую силу, чем национальное законодательство. Там написано, что все эти государства гарантируют гражданам СНГ беспрепятственный въезд на территорию любой из этих республик (в том числе и Российской Федерации), беспрепятственное право свободно передвигаться, выбирать место жительства и места пребывания. Равные социальные и политические права на территориях всех этих республик. После того, как они подписали Беловежское соглашение, после этого они забыли об этом. О том, что не имеют права граждан СНГ вообще депортировать с территории России, потому что они законно находятся на территории России. Их можно только оштрафовать, как и граждан России, если у них не будет регистрации. Но депортировать нельзя. Все они законно находятся на территории Российской Федерации.

Марьяна Торочешникова: Ирина, вы хотели что-то добавить. Пожалуйста.

Ирина Бергалиева: Я хотела бы добавить, что наше движение столкнулось с этой проблемой. Мы занимаемся судьбами тех людей, которые в начале 90-х годов, в конце 80-х годов оказались по программе московского правительства в Москве, непосредственно Московский регион, и были расселены в общежитиях московских и подмосковных. Это была шумная кампания по оказанию братской, интернациональной помощи.

Марьяна Торочешникова: То есть те, кто уезжал из республик…

Ирина Бергалиева: Кто вынужден был бежать. То есть армяне бежали из Баку, грузино-абхазские семьи и грузинские семьи бежали из Абхазии. И согласитесь, грузино-абхазским семьям, смешанным семьям нет места ни в Грузии, ни в Абхазии. То же самое с бакинскими армянами… ну, в общем-то, трудно они уживаются в Армении.

Марьяна Торочешникова: В общем, были проблемы.

Ирина Бергалиева: Да, были проблемы.

Марьяна Торочешникова: Их пригласили…

Ирина Бергалиева: Да, их пригласили… и бросили на произвол судьбы. То есть расселили в общежитиях. А сейчас, спустя 13-18 лет их проживания в России вот в этих общежитиях, их сейчас грозятся выкинуть на улицу, просто на улицу. А куда им? – не понятно.

Ту же Манану Джабелия приговорили к депортации в Грузию. И пишут: «Прописана: Республика Грузия, город Сухуми», — в решении суда.

Кроме того, граждане, которые получили российское гражданство, граждане бывшего СССР сталкиваются с еще одной проблемой. Им отказываются менять паспорта по достижению 45-летнего возраста. Мы уже сталкивались с несколькими такими случаями. Пока это – грузины по национальности. То есть изымают старый паспорт и отказываются выдавать новые.

Артур Карковидов: Нет, четыре суда я выиграл.

Марьяна Торочешникова: Евгений, давайте определимся в понятиях. Нам как-то это не удалось. Кого же считать нелегалами в России?

Евгений Бобров: Прежде всего, я подтверждаю свое согласие с позицией Артура Константиновича Карковидова, что все граждане государств-участников СНГ, проживающие на территории вот этих государств, законно находятся… если говорить о России, то, соответственно, в Российской Федерации.

А понятие «нелегал», оно как раз происходит не из этой Конвенции, а из закона. Закон «О правовом положении иностранных граждан установил критерии, которым должны соответствовать иностранцы и лица без гражданства, чтобы их проживание или пребывание считалось законным. Так вот, законно находящимися на территории России являются те из них, кто имеет один из четырех документов, – это вид на жительство (постоянное проживание), разрешение на временное проживание (временное проживание), виза (временное пребывание) и миграционная карта – все, других документов нет. Регистрация, прописка по месту жительства, по месту пребывания — все, что относится к паспортному учету хоть граждан России, хоть иностранных граждан, — к критериям законности нахождения иностранцев на территории России не относятся. Поэтому независимо от того, имеет или не имеет иностранный гражданин (да и гражданин России) регистрацию по месту жительства или пребывания, он все равно… ну, отсутствие регистрации не свидетельствует о том, что человек находится незаконно. Он должен не иметь одного из четырех разрешительных документов.

Что же касается граждан России, то они всегда и везде находятся на территории Российской Федерации законно, независимо от всяких регистраций, паспортов и прочего.

Марьяна Торочешникова: Вот теперь стало понятно. Другое дело, как это выглядит с точки зрения закона. Тогда совершенно не понятно, почему же те люди, которые призваны этот закон защищать, его не защищают, а вовсе даже, наоборот, нарушают. Артур Константинович, пожалуйста.

Артур Карковидов: Марьяна, дело в том, что основная часть находящихся на территории Российской Федерации граждан других республик, входящих в состав СНГ… большинство, которые здесь работают, из Таджикистана, из Узбекистана, из Украины, из Молдавии, большая часть именно из этих стран. Так вот, наши структуры властные, которые прекрасно знают то, о чем мы сейчас говорим, понимают, что они все находятся законно. Но это бизнес. А они вообще имеют право, равные права. Но поскольку здесь большие деньги крутятся… изначально, с 1993 года, когда был Указ президента о привлечении и использовании иностранной рабочей силы, он никакого отношения к гражданам СНГ не имеет. И закон о правовом положении иностранных граждан также не распространяется на граждан СНГ, поскольку большую силу имеет международный договор о создании СНГ, и он распространяется на других граждан.

Марьяна Торочешникова: Вот вы сейчас все это так объясняете, что это вполне очевидно. На самом деле же деле…

Артур Карковидов: Это криминальный бизнес. Потому что здесь огромные деньги. Они на этих бедных таджиков, украинцев каждый день облавы делают, на работу приходят. Они их штрафуют.

Марьяна Торочешникова: А что делать этим конкретным людям в этой ситуации?

Светлана Александровна из Москвы дозвонилась на Радио Свобода. Здравствуйте.

Слушатель: Добрый день. У меня такой вопрос. Мы когда-то с мужем уехали в Ташкент восстанавливать его после землетрясения. Там остались жить, у нас родились дети. И вот одна из дочерей после того, как мы с мужем уехали где-то лет 17 назад в Россию и имеем дом в собственности, а дочка с внуком выписались два года назад. Живет она сейчас в Москве. Но перед тем, как уехать, она там по возрасту меняла паспорт. А когда меняла паспорт… то есть надо было только вклеить фотографию, а ей автоматом, без ее согласия, без ее какого-то письменного заявления выдали уже паспорт зеленый.

Марьяна Торочешникова: То есть с узбекским гражданством.

Слушатель: Да, узбекское гражданство ей присвоили. Хотя она никаких заявлений не подавала, ни о чем не просила абсолютно. И вот теперь проблема именно с этим и связана. При обращении по нашему месту жительства в Рязанской области… то есть мы обращались и в Паспортно-визовую службу Рязани, и в администрацию президента – у нас миллион запросов и миллион ответов. И нигде и ничего добиться не можем. А внук учится в Москве, выступает за первенство Москвы, занимает первые места. Дочка с внуком находятся на нашем иждивении, и мы ничего не можем сделать. Вот что делать в данной ситуации?

Марьяна Торочешникова: Евгений Бобров попробует ответить на ваш вопрос. Евгений, пожалуйста.

Евгений Бобров: Уважаемая Светлана Александровна и все радиослушатели, оказавшиеся в такой ситуации. Прежде всего, если вы родились на территории РСФСР, то вы являетесь гражданами Российской Федерации с рождения, независимо от того, какой у вас паспорт. В том случае, если вы письменно от своего российского гражданства не отказывались, и полномочным органом российским, ведающим вопросами гражданства, решение о прекращении вашего гражданства не принималось. То есть вы в полной мере сохраняете российское гражданство.

В том случае, если вы родились на территории одной из союзных республик и в Российской Федерации на февраль 1992 года постоянно не проживали, то вы являетесь иностранными гражданами, и вам нужно получать российское гражданство, предварительно получив разрешение на временное проживание. Документы следует подавать после 15 января следующего года – когда будет немножко ослаблен…

Марьяна Торочешникова: Когда будет облегченный режим.

Евгений Бобров: …да, будет немножко облегченный режим принятия российского гражданства.

В том случае, если вы проживали на территории России на февраль 1992 года, но не родились в России, то вам следует обратиться в суд с заявлением об установлении факта своего постоянного проживания в России на этот день – и вы автоматически получите паспорт как граждане Российской Федерации с 1992 года. Но при этом суды, в принципе, незаконно требуют справку из государства вашего проживания об отсутствии иного гражданства. Вот в случае, например, с дочерью Светланы Александровны, если она письменно не отказывалась от своего российского гражданства, то национальный паспорт Узбекистана (или другого государства), безусловно, выдан ей незаконно, потому что она сохраняет российское гражданство. Но, к сожалению, должностные лица российских органов власти с этой позицией не согласны и гражданство определяют по паспорту, а не по закону.

Марьяна Торочешникова: Но побороться можно?

Евгений Бобров: Да, побороться можно, но это очень сложно. Для всех граждан, которые нас слушают, проще получить разрешение на временное проживание, опять-таки подав документы через месяц, и затем, после получения разрешения на временное проживание, хоть на следующий день обращаться за приобретением российского гражданства.

Марьяна Торочешникова: То есть мы не поняли, где родилась дочь Светланы Александровны, — родилась она все-таки в Ташкенте, вот в то время, когда они жили там всей семьей и ликвидировали последствия землетрясения, или же дочь родилась в России, и в Ташкент они переехали уже вместе. Здесь будет просто разная ситуация.

Артур Константинович, вы хотите что-то добавить?

Артур Карковидов: Да, я хотел бы напомнить, что вообще поводом для нашей беседы сегодня явилась гибель Мананы Джабелия. И по этому поводу я хотел бы вот что сказать. Дело в том, что, действительно, Административный кодекс в главе «Исполнение», то есть исполнение вступивших в законную силу решений… судья вправе направить до административного выдворения в спецприемник. Но в спецприемнике могут содержаться не свыше 48 часов…

Марьяна Торочешникова: Это то, о чем мы уже говорили.

Артур Карковидов: …и по вступившему в законную силу. В данном случае судья не имела права. Это заведомо незаконное заключение под стражу. Я хочу сказать об этом еще раз, потому что завтра могут такие Мананы быть… завтра с Узбекистаном поссорятся или с Молдавией – и граждане станут жертвами разборок. Никто из граждан СНГ не может быть депортирован. Он изначально законно находится на территории Российской Федерации. Поэтому я даже в жалобе Мананы Джабелия, когда писал в Мосгорсуд, указал на соглашение о создании СНГ. Там в пункте 5-ом указано, что беспрепятственно имеют право въезжать в любую республику. То есть судьи изначально… Мало того, вот конкретно по Манане, во-первых, она не имела права… никакой закон, не имели права ее там держать свыше 48 часов.

Марьяна Торочешникова: Вы об этом уже говорили.

Артур Карковидов: Но я хочу, чтобы все люди поняли это и защищались в судах.

Марьяна Торочешникова: Владимир Сергеевич из Москвы дозвонился на Радио Свобода. Здравствуйте.

Слушатель: Здравствуйте. Я хочу высказать свою точку зрения на обсуждаемую проблему. Хотя, может быть, она и спорная. Вот в Москве (я думаю, что и во всей России) знают о том, что, допустим, азербайджанец или узбек, который приезжает сюда в качестве посредника для работы на московском (или каком-то другом) рынке, он получает без проблем, скажем так, и прописку, и квартиру. А вот представить ситуацию, что русский приезжает в Баку (или в Ашхабад, или в Ташкент), и для него выделяется квартира, и ему дается прописка, мне кажется, что это немыслимо. И в результате получается так, что страна, которая испытывает дефицит населения, сталкивается с тем, что правительство как будто бы специально препятствует россиянам обосноваться в своей стране, создавая какие-то искусственные препоны, не позволяя им приехать сюда, жить и работать. Не дают прописку, не дают квартиры… И все это объясняется какими-то громаднейшими денежными проблемами, коррупцией и так далее. А я думаю, что, наверное, здесь многое зависело бы и от правительства. Но если посмотреть на наше правительство сегодняшнее… Вот Греф – ведь он же открыто говорит о том, что он ненавидит Россию. Зурабов – его же ненавидят все. И все, что он делает, — это же направлено против русского населения.

Марьяна Торочешникова: Владимир Сергеевич, ваша точка зрения понятна.

Давайте послушаем Анатолия из Москвы, он тоже дозвонился на Радио Свобода. Здравствуйте.

Слушатель: Здравствуйте. Я бы хотел задать два вопроса. Первый вопрос по поводу миграции. Вот вы обсуждаете очень хорошо, защищаете пострадавших иностранцев. А вот сколько раз я слушаю вашу передачу, вы почему-то ни разу не сказали о том, как же живут русские, именно русские в странах СНГ. Это первый вопрос.

И второй вопрос. Все ваши передачи, даже сегодняшняя… вы все свои «Новости» строите почему-то только на каких-то негативах, которые влияют на психику, а не показываете реальность, что же происходит в России в настоящее время.

Марьяна Торочешникова: Анатолий, спасибо большое за ваш вопрос. «Хвост» передачи «Правосудие» звучит как «большие победы маленьких людей». И вот как раз я тут с вами не соглашусь. Просто получается, что негатив. Но рассказывать-то я стараюсь, и эксперты, которые ко мне приходят, о том, как добиться восстановления своих прав, как победить судей, и примеры приводим. И в частности, вот сегодня уже было названо несколько решений Верховного суда, который защитил права граждан, обратившихся в этот суд. Это просто комментарий от меня по поводу негативных новостей. А кроме всего прочего, ну, раз новости такие, то что же делать… Тут не приукрасишь.

И Ирина хочет ответить.

Ирина Бергалиева: Да, я хочу, в общем-то, каким-то боком и Анатолию ответить, и наверное, предыдущему позвонившему на примере. Дело в том, что я не знаю, это мое мнение, я считаю все-таки, что нашего общество, в общем-то, какое-то оно заболевшее. Мы все сейчас делаем с оглядкой: «какой ты национальности, из какой страны ты прибыл, из какой республики, вернее, а что ты делал тогда, а что ты делал во время распада СССР, какой паспорт у тебя есть». Я на примере хочу сказать, что во многих семьях беженцев и вынужденных переселенцев, которых я защищаю… они живут в моем доме, их защищает и Евгений, и Артур, беженцы из Абхазии, грузины, и армяне из Баку. Во время Великой Отечественной войны в семьях многих из них (старшее поколение помнит хорошо – они были детьми) жили русские семьи, эвакуированные во время Великой Отечественной войны. И дети с самого своего раннего детства, как раз с начала Великой Отечественной войны, знали, что это родственники. Они делили и крышу, они делили последний паек, они жили одной семьей. И никто не спрашивал: «Ты русский? Ты прибыл из Москвы, из Ленинграда, с Украины или из Белоруссии?». А что сейчас с нами случилось?..

Марьяна Торочешникова: Вопрос риторический, к сожалению.

Пожалуйста, Артур Константинович.

Артур Карковидов: Я по поводу последних двух вопросов вот о чем хотел бы напомнить своим согражданам. Мы здесь говорим о том, какие нарушения, и даем советы. Но дело в том, что вас не устраивает… вы говорите: «А как живут русские в Узбекистане?». Мы говорим о России. Наши руководители и руководители из Узбекистана, из Казахстана прекрасно встречаются. Мы за счет бюджетных денег наших содержим целые структуры СНГ. Они прекрасно обнимаются, целуются. А народы страдают. Почему? Потому что не исполняется договор СНГ. Вот о чем идет речь. Выбирайте других… вам дано право голосовать. Вот кого вы выбрали, с тех и спрашивайте. Не нравятся они вам? – других выберете, их оппонентов.

Марьяна Торочешникова: Галина Федоровна из Москвы дозвонилась на Радио Свобода. Здравствуйте.

Слушатель: Здравствуйте. Я – русский человек, и все мои деды и прадеды жили в России, в Москве и под Москвой. Я очень люблю русских людей. И я душой болею, что они где-то там за границе, в странах СНГ и так далее. Принимают миллионы. Они нас обманывают, обсчитывают, грабят и убивают. Эти узбеки и прочие…

Марьяна Торочешникова: Галина Федоровна, я хочу напомнить и вам, и всем слушателям, что Радио Свобода не допускает в своем эфире высказываний, как-то унижающих и уничижающих достоинство национальное, в том числе, и поэтому прошу воздержаться от подобных высказываний.

Евгений, пожалуйста, вы хотели что-то добавить.

Евгений Бобров: Я бы хотел возразить по поводу двух выступлений. А то вроде как получается, что говорят, что мы якобы защищаем права азербайджанцев, грузин, которые торгуют на рынках, покупают квартиры и все остальное. Если человек занимается незаконной деятельностью, то эти вопросы должны решать правоохранительные органы. И в данном случае для нас он будет не грузин, азербайджанец или еще кто-нибудь, а преступник. Если человек нарушает Уголовный кодекс, то он, соответственно, должен сидеть в тюрьме. Если люди приезжают к нам из других государств торговать на рынках, строить дома, заниматься еще какой-то полезной деятельностью, то пусть они ею и занимаются. Если они работают так много и зарабатывают денег достаточно для того, чтобы купить квартиры, то это просто замечательно. И нам с вами нужно тоже теми же благими делами и заниматься – и у нас тогда будут квартиры.

Поэтому я бы хотел сказать о том, что преступность не имеет национальности. И некорректно говорить о тех людях, о которых последние два позвонивших сказали, как о людях, которые препятствуют жить здесь местному населению или кому бы то ни было вообще.

Марьяна Торочешникова: Гагик из Московской области, пожалуйста, говорите. Здравствуйте.

Слушатель: Здравствуйте. Какая национальность – не имеет значения. Скажите, пожалуйста, как можно здесь зарегистрироваться или прописаться? Такого закона нет, по-моему. Должны регистрироваться только в каких-то квартирах, домах. Если не соглашаются, то что может сделать этот человек? Я понимаю, что никаких законов не предусмотрено. Потому что я гражданин России уже с 1996 года, и я до сих пор не могу нигде постоянно зарегистрироваться, потому что работаю я… как заканчивается, опять трудности получаются.

Марьяна Торочешникова: У вас российское гражданство?

Слушатель: Да.

Марьяна Торочешникова: Пожалуйста, Евгений, ответьте на вопрос радиослушателя.

Евгений Бобров: Здесь ситуация следующая. Она опять-таки интересная. Для граждан России порядок регистрации такой. Вам нужно предъявить документ, удостоверяющий личность, и документ о праве на жилище – все, больше никаких документов по закону не требуется. Согласование с домоуправлением, с БТИ, еще Бог знает с кем, соблюдение нормы площади жилья, получение согласия еще не известно кого – все это незаконно. И в случае отказа в регистрации смело обращайтесь в суд. 99 процентов таких дел выигрываются.

Что же касается иностранных граждан, то с 15 января 2007 года в связи с принятием закона «О миграционном учете» порядок их регистрации будет еще более простым, чем у россиян. Иностранцу и лицу без гражданства через месяц нужно будет иметь только документ, удостоверяющий личность, а адрес проживания он указывает сам.

Марьяна Торочешникова: Я просто хочу, чтобы было понятно. Для того чтобы все-таки зарегистрироваться гражданину Российской Федерации, нужно регистрироваться где-то, то есть нужно иметь какую-то жилплощадь уже свою в собственности либо вот так же временно регистрироваться…

Евгений Бобров: Либо быть вселенным, да.

Артур Карковидов: Дело в том, что поскольку вот этот Гагик, у него как раз и с трудовыми правами… Он говорит, что на работу не берут без регистрации. Это незаконно. Трудовой кодекс не предусматривает обязательное наличие регистрации для того, чтобы быть устроенным. И нельзя отказать в трудоустройстве. Хотя вся Москва обклеена этими объявлениями незаконными. Откажут – в суд. И заплатят все. На этом основании не могут отказать.

Марьяна Торочешникова: Другое дело, что сложно доказать, что вам отказали в приеме на работу на том основании, что у вас не такая регистрация, какая…

Евгений Бобров: Во всяком случае, если будет письменный отказ, то смело ссылайтесь на 64-ую статью Трудового кодекса – и вам будет выплачена зарплата за все время вынужденного прогула.

Марьяна Торочешникова: Алексей из Москвы дозвонился на Радио Свобода. Здравствуйте.

Слушатель: Здравствуйте. Я бы хотел задать вот какой вопрос. Моя мать приехала в Москву в 2001 году, познакомилась с москвичом, она вышла за него замуж и родила ребенка. Девочке 2 года. И вот она до сих пор не может получить гражданство.

Марьяна Торочешникова: А откуда приехала мама?

Слушатель: С Украины.

Марьяна Торочешникова: То есть ни у вашей мамы нет российского гражданства, ни у ее дочери?

Слушатель: Дочь в Москве прописана, в московской квартире.

Марьяна Торочешникова: А гражданство у нее какое?

Слушатель: Украины.

Марьяна Торочешникова: У мамы гражданство Украины. А папа гражданин России?

Слушатель: Да, России. Он живет в Москве.

Марьяна Торочешникова: А маленькая дочка, она гражданка России?

Слушатель: Она прописана в Москве.

Марьяна Торочешникова: Спасибо большое, Алексей.

Я думаю, что такая путаница есть у многих. Потому что иметь российское гражданство и жить в России – это вещи разные. Пожалуйста, разъясните.

Артур Карковидов: Дело в том, что при разных гражданствах родителей по их согласию может получить… если отец – гражданин России, то без проблем. Пусть обратятся, если мать, гражданка Украины, не возражает, чтобы предоставили ребенку гражданство России, то есть по отцу, то никаких тут проблем нет. Только нужно согласие второй стороны. Вот и все.

Марьяна Торочешникова: Я так поняла, что здесь еще вопрос все-таки в том, что мама не может получить российское гражданство, которая вышла здесь замуж, которая приехала из Украины.

Евгений Бобров: Замужество для граждан государств-участников СНГ значения не имеет. Это только будет упрощение для граждан государств дальнего зарубежья. Для граждан СНГ здесь вообще порядок простой. Надо получить разрешение на временное проживание, а потом уже сразу подавать на гражданство. Если бы она была из государства дальнего зарубежья, то, да, срок проживания с видом на жительство (я подчеркну, с видом на жительство) сокращался бы с 5 лет до года. Если бы она была гражданкой государства дальнего зарубежья – например, Китая, Франции или США.

Марьяна Торочешникова: Михаил Борисович из Москвы дозвонился на Радио Свобода. Здравствуйте.

Слушатель: Здравствуйте. У меня такой к вам вопрос. Ведь всю политику в стране осуществляет президент, он является гарантом. Поэтому когда претензии предъявляют Грефу, Зурабову, то мне кажется, что это несерьезно. Потому что их назначал Путин, наш президент.

И относительно иммиграционной политики вообще. По отношению к русскому народу она вообще преступна.

Марьяна Торочешникова: Пожалуйста, Артур Константинович.

Артур Карковидов: Дело в том, что, да, я с вами согласен. Но дело в том, что кто-то до вас высказал такую мысль, что мы кого-то других защищаем. Как раз мы защищаем русских. Мы говорим о том, что сотни тысяч русских, которые выехали из республик (их вынудили), и находятся на территории России, то им не дают гражданства, русским. Мы их защищаем.

Марьяна Торочешникова: И не только их.

Артур Карковидов: И не только их, мы всех защищаем.

Марьяна Торочешникова: Насколько я поняла, речь идет о защите бывших советских граждан, которые сейчас оказались негражданами в принципе. То есть они не имеют российского гражданства, они не имеют гражданства другой страны, в которой они остались. Вот до сих пор еще некоторые из них имеют советские паспорта и остаются в подвешенном состоянии.

Может быть, вы дадите какие-то конкретные советы, вот что делать человеку, который оказался перед угрозой депортации из России, если этот человек не имеет российского гражданства, естественно, потому что россиян депортировать не могут? Что делать?

Артур Карковидов: Во-вторых, чтобы все знали, граждане СНГ законно находятся на территории Российской Федерации – все.

Марьяна Торочешникова: Да, об этом мы говорили сегодня на протяжении всей передачи.

Артур Карковидов: Если вы сами не в состоянии защищаться, то вы имеете право… это административное производство – берите адвоката. И пусть ссылаются именно на норму, которая имеет большую юридическую силу. Закон «О правовом положении иностранных граждан», статья 2-ая говорит, что законно находящимися на территории Российской Федерации являются любые граждане СНГ, у которых есть паспорт гражданина Грузии, Казахстана, Узбекистана и так далее. Все, это тот документ, который является основанием для законного нахождения.

Марьяна Торочешникова: Евгений, пожалуйста.

Евгений Бобров: Я бы хотел сказать, уважаемые радиослушатели, если кто-либо из вас имеет детей, не важно — какого гражданства, либо членов семьи, которые являются гражданами России, то смело ссылайтесь на эти обстоятельства, как на исключающие процедуру депортации в любом случае – хоть административного выдворения, хоть депортации. За любое правонарушение вас депортировать с территории России не должны.

Марьяна Торочешникова: В том случае, если…

Евгений Бобров: …в том случае, если у вас имеются члены семьи россияне либо несовершеннолетние дети, кем бы они ни были – иностранцы, лица без гражданства, россияне – не суть важно.

Марьяна Торочешникова: Имеется в виду, что члены семьи близкие – муж, жена…

Евгений Бобров: Муж, жена, родители, братья, совершеннолетние дети.

Марьяна Торочешникова: Евгений, пожалуйста, назовите номер телефона вашей правозащитной организации, куда люди уже могут за конкретной помощью обратиться.

Евгений Бобров: Телефон в Москве: 648-10-20.

Марьяна Торочешникова: Ирина, скажите, пожалуйста, номер телефона вашей организации.

Ирина Бергалиева: Движение «Дом», телефон: 8-916-926-27-06. Звоните!

Марьяна Торочешникова: Большое спасибо.

Ирина Бергалиева
Евгений Бобров
Артур Карковидов
разумеется, нужно иметь в виду, что ни одна отрасль законодатель- ства не К субъектам миграционных правоотношений относятся органы службы лишал лицо статуса вынужденного переселенца в случае, если им; предоставление какому-либо лицу, которое не является гражда-.

Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2019)

Волох В.А.

Формирование и реализация государственной миграционной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища

Изд-во «Спутник+»

Москва — 2009

Автор

В.А. Волох — заместитель заведующего кафедрой управления миграционными процессами Института государственного управления и права Государственного университета управления, кандидат политических наук

Рецензенты:

В.В. Воробьев — доктор политических наук, профессор Кафедры информационной политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

М.Р. Деметрадзе — доктор политических наук, ведущий научный сотрудник Института социологии РАН, профессор Кафедры мировой политики и международных отношений Российского государственного гуманитарного университета

Ю.В. Рощин — кандидат экономических наук, профессор заместитель директора Института государственного управления и права, заведующий кафедрой управления миграционными процессами Государственного университета управления.

В монографии рассмотрены основные теоретические проблемы и практические процедуры предоставления убежища (статуса беженца, политического или временного убежища) в Российской Федерации на основании действующих норм международного права и российского законодательства в условиях мирового финансового кризиса. Анализируются международный опыт и международные нормы в сфере предоставления убежища, рассматривается роль УВКБ ООН и особенности вынужденной миграции в современных условиях, прогнозируется возможное развитие миграционной ситуации, а также предлагаются меры по совершенствованию законодательного обеспечения управления этими процессами.

Монография представляет интерес для научных работников, юристов, политологов, экономистов, социологов, представителей неправительственных, общественных и иных организаций, изучающих проблемы миграции или работающих в этой сфере.

Может быть использована в качестве учебного пособия для студентов специальности «Менеджмент организации», специализация «Управление миграционными процессами», а также для студентов других высших учебных заведений, слушателей курсов, семинаров, изучающих проблемы миграции населения и работников органов государственного управления в сфере миграции.

Монография издана к 90–летию Государственного университета управления и 10–летию Кафедры управления миграционными процессами.

© Волох В.А., 2009 г.

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА УБЕЖИЩА В МИРОВОЙ ПРАКТИКЕ

1.1. Мировой опыт и эволюция международных подходов к формированию института убежища

1.2. Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) как основной институт международной системы защиты беженцев и лиц, ищущих убежище

1.3. Правовая основа функционирования международной системы убежища

1.4. Современные стандарты определения статуса беженца и предоставления убежища в мировой практике

ГЛАВА II. ФОРМИРОВАНИЕ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ ВЫНУЖДЕННОЙ МИГРАЦИИ В ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД

2.1. Оказание помощи пострадавшим, создание органов управления и организация сотрудничества с государствами СНГ по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев

2.2. Концептуальные основы миграционной политики

2.3. Инструменты реализации государственной миграционной политики в сфере вынужденной миграции

ГЛАВА III. ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ УБЕЖИЩА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.1. Динамика законодательства в сфере предоставления убежища.

Первый закон Российской Федерации «О беженцах»

Федеральный закон Российской Федерации «О беженцах», принятый в 1997 году и дальнейшее совершенствование законодательства об убежище.

3.2. Процедура признания беженцем

3.3. Документирование иностранных граждан, ходатайствующих о признании их беженцами, либо признанных беженцами или получивших временное или политическое убежище

3.4. Гарантии прав лиц, ходатайствующих о признании беженцем или признанных беженцами.

3.5. Временное убежище

3.6. Политическое убежище

ГЛАВА IV. ВЫНУЖДЕННЫЕ ПЕРЕСЕЛЕНЦЫ – КАТЕГОРИЯ МИГРАНТОВ, ХАРАКТЕРНАЯ ДЛЯ РОССИИ В ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД

ГЛАВА V. РОЛЬ МЕЖДУНАРОДНЫХ, НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ И ОБЩЕСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В РЕШЕНИИ ПРОБЛЕМ МИГРАЦИИ И ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ УБЕЖИЩА

5.1. Международные организации

5.2. Гражданское общество: российские неправительственные организации в сфере миграции

5.3. Развитие институтов гражданского общества в сфере миграции: Общественный совет при ФМС России – итоги двухлетней деятельности

Заключение

Литература

Об авторе

 

ВВЕДЕНИЕ

Глобальная проблема беженцев и лиц, перемещенных внутри страны, — один из самых сложных вопросов, стоящих сегодня перед мировым сообществом. Эта проблема является предметом активного обсуждения, как в рамках международного сообщества, так и внутри государств. «Феномен вынужденных массовых потоков» сегодня ставится во главу угла при исследовании миграционных процессов населения.

Резкое увеличение числа беженцев в мире может приводить к политическим и экономическим кризисам в ряде государств. Подобная ситуация чревата внутригосударственными конфликтами, а в ряде случаев и межгосударственными. Иными словами, миграционные потоки населения оказывают большое влияние на внутригосударственные процессы и на международную безопасность в целом. В этой связи данная проблема с каждым годом приобретает все большее правовое и гуманитарное значение.

Написание этой монографии пришлось на сложное для России, да и для всего мира время – мировой финансовый кризис. Все чаще в различных средствах массовой информации высказываются мнения о резком сокращении количества иностранцев на территории России. В период кризиса некоторые радикальные партии и вовсе предлагают отказаться от мигрантов.

Однако миграция для России становится все более значимым фактором демографического, экономического и культурного развития страны. В ближайшие десятилетия значение миграции еще более повысится. В настоящее время миграция населения достигла исторически уникального уровня, формируя особую модель глобализации. В миграционном обмене участвует подавляющее большинство стан мира (218). Численность внешних мигрантов оценивается приблизительно в 175 млн. человек.

По причинам миграция подразделяется на три основных типа – добровольная, принудительная и вынужденная миграция. Первая связана с добровольным принятием индивидом или социальной группой решения о миграции. Принудительной миграцией (депортацией) можно считать насильственные переселения людей.

Что касается вынужденной миграция, то она вызвана политическими, военными преследованиями на этнической и религиозной основе, или иными обстоятельствами (природные катаклизмы), которые вынуждают население менять место жительства. Вынужденная миграция — территориальные перемещения людей, покинувших место жительства вследствие совершенного в отношении их или членов их семей насилия или преследования либо реальной возможности подвергнуться насилию и преследованию, а также вследствие экстраординарных обстоятельств экономического, природного, техногенного или другого характера.

Проблема вынужденного перемещения людей относится к самым острым из тех, с которыми на протяжении всей своей истории сталкивается человечество. Испокон веков людям приходилось в поисках безопасности покидать свои дома и устремляться в другие места, чтобы избежать преследования, вооруженных конфликтов или политического насилия. Это было практически во всех регионах мира. Не случайно в большинстве мировых религий существуют понятия убежища, пристанища, безопасного приюта и гостеприимства по отношению к людям, находящимся в бедственном положении. Однако вплоть до ХХ века, не существовало, каких либо универсальных норм в отношении защиты таких людей. Попытки защитить их и оказать помощь, как правило, предпринимались на местном уровне и применительно к конкретной ситуации.

Как отмечают современные исследователи, первые беженцы в Европе появились в результате балканский войны 1912-1913 гг. После окончания Первой мировой войны из Прибалтики в Германию переселилось около 1 млн. немцев. В Польшу хлынул поток беженцев из восточной Украины и Белоруссии. Эмиграция из России составляла от 1,5 до 3 млн. беженцев. На последнюю четверть XX – начало XXI веков приходится многократное увеличение масштабов и расширение географии вынужденной миграции, что является результатом сохраняющихся и вновь возникающих очагов политической напряженности, войн, этнополитических конфликтов, экологических катастроф. Основную категорию вынужденных мигрантов составляют беженцы. Комиссия ООН по проблемам беженцев, считает, что речь идет о почти 20 млн. человек.

В настоящее время количество государств, присоединившихся к Конвенции 1951 года о статусе беженцев и Протоколу 1967 года, касающегося статуса беженцев увеличилось и составляет в общей сложности более 140 стран мира. УВКБ ООН оказывает правовою защиту приблизительно 50 млн. человек и помощь нескольким миллионам перемещенных лиц. Конвенция явилась первым международным соглашением, которое касалось основополагающих аспектов жизни беженцев.

Можно утверждать, что вынужденная миграция как одна из тенденций, характеризующих современные мировые миграционные потоки, приобрела глобальный характер.

На постсоветском пространстве вооруженные конфликты и социально-экономический кризис в конце 1980 – начале 1990 годов породили также проблему вынужденной миграции. «Только численность остающихся за пределами России русских и представителей других российских национальностей колеблется в пределах 23-25 млн. человек. А если учесть всех русскоговорящих, то их намного больше». Большинство из них в связи с распадом союзного государства стали нежелательными гражданами в местах постоянного проживания и были вынуждены искать защиту в других государствах, прежде всего в России, которая сыграла для многих сотен тысяч из них роль общего дома.

В связи с межнациональными конфликтами в Азербайджане, Армении, Узбекистане в конце 1980 годов на территории Российской Федерации появились первые вынужденные мигранты. Уже в январе 1990 года в Россию прибыло более 70 тысяч лиц, покинувших места постоянного проживания, а осенью 1991 года их было более 208 тысяч. Всего, начиная с 1992 года, «статус беженца или вынужденного переселенца получили около 1,6 млн. человек».

Для оказания помощи пострадавшим власти СССР принимали соответствующие нормативные правовые акты. Например, Совет Министров СССР 17 января 1990 г. принял Постановление № 56 «О мерах по неотложной помощи гражданам, вынужденно покинувшим Азербайджанскую ССР в результате обострения межнациональных отношений», а 13 апреля 1990 г. — Постановление Совета Министров СССР от № 117 «О мерах по оказанию помощи гражданам, вынужденно покинувшим Азербайджанскую ССР и Армянскую ССР».

Однако эти меры не могли обеспечить решение в полной мере всех возникших проблем в области вынужденной внешней миграции населения. В этой связи власти России и других новых независимых государств вынуждены были разрабатывать и принимать меры по созданию совершенно нового миграционного законодательства, формированию соответствующих государственных структур, подбору кадров, способных организовать эту работу.

Как известно, Верховный Совет Российской Федерации 13 ноября 1992 г. принял Постановление «О присоединении к Конвенции ООН о статусе беженца и Протоколу, касающемуся статуса беженцев» (далее соответственно Конвенция и Протокол). К этому времени эти документы были ратифицированы 114 государствами мира. Советский Союз не входил в число государств-участников, присоединившихся к этим документам. К сожалению, в период холодной войны противники СССР использовали положения конвенции в этом противостоянии. Например, вплоть до 1988 г. всем выезжающим из СССР в США автоматически предоставлялся статус «беженца».

Молодое российское государство посчитало необходимым присоединиться к этим общепризнанным международным документам. Российская Федерация 2 февраля 1993 г. обратилась с заявлением о присоединении к Конвенции и Протоколу без каких-либо ограничений и оговорок. В этой связи Российская Федерация приняла на себя все вытекающие из этого обстоятельства международные обязательства о предоставлении убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с нормами международного права.

Определение правового положения иностранных граждан или лиц без гражданства, ищущих убежище на территории Российской Федерации, которое регулируется Федеральным законом от 19 февраля 1993 г. N 4528-I «О беженцах» (с изменениями от 28 июня 1997 г., 21 июля 1998 г., 7 августа, 7 ноября 2000 г., 30 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г., 18 июля, 30 декабря 2006 г., 23 июля 2008 г.), возложено на Федеральную миграционную службу. В книге рассматривается процесс развития российского законодательства в этой области на основе международной и российской правоприменительной практики о предоставлении убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства на территории Российской Федерации.

Понятие «убежище» имеет широкое значение. Российская Федерация предоставляет убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства, ищущим убежище на ее территории, путем:

1) признания беженцем;

2) предоставления временного убежища;

3) предоставления политического убежища.

К этому понятию также следует относить лиц еще не получивших любой из указанных статусов, но подавших ходатайство о получении убежища не в своей стране. Статус претендента согласно международным документам сохраняется за ними до тех пор, пока их ходатайство не будет рассмотрено и по нему не будет вынесено соответствующее решение.

Отсутствие в начале 90-х годов прошлого столетия необходимого международного опыта в области миграции населения и понимание, что проблемы вынужденной миграции невозможно решить только на национальном уровне побудило Россию активно включиться в процесс конструктивного международного сотрудничества по проблемам лиц, ищущих убежище, получившим статус беженца, временное или политическое убежище.

К сожалению, проблемы вынужденной миграции, являются актуальными и в настоящее время. Так, во втором полугодии 2008 г. проведена большая работа по оказанию гуманитарной помощи лицам, пострадавшим в грузино-югоосетинском конфликте. Приказом ФМС России от 9 августа 2008 г. № 208 «О содействии в размещении граждан, прибывших из Южной Осетии в экстренном массовом порядке» утверждена процедура учета граждан, прибывших в экстренном порядке. С 7 августа в круглосуточном режиме осуществлялся учет по установленной форме 1-ЧС (мужчин, женщин, детей по возрастным группам). Зарегистрированные лица, начиная с 10 августа 2008 г., направлялись в места временного размещения на территории Южного федерального округа, в том числе в Республику Адыгея, Кабардино-Балкарскую Республику, Карачаево-Черкесскую Республику, Республику Дагестан, Краснодарский и Ставропольский края, Ростовскую область. Для их размещения на территории перечисленных субъектов Южного федерального округа был образован 61 пункт временного размещения, которые до 1 октября были организованно вывезены на прежнее место жительства на территории Южной Осетии (на 5 956 человек).

В целях обеспечения прибывающих в Российскую Федерацию из Южной Осетии лиц мерами социальной поддержки разработано и 11 августа 2008 г. подписано постановление Правительства Российской Федерации № 585 «О содержании в 2008 году граждан, временно покинувших места постоянного проживания на территории Южной Осетии и находящихся в местах временного размещения на территории Российской Федерации». Во исполнение указанного постановления граждане, находящиеся в местах временного содержания, получают продовольствие, проживающим в частном секторе компенсируется плата за коммунальные услуги.

Федеральной миграционной службы постоянно ведется работа по определению правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище на территории Российской Федерации.

Только за 2008 г. были приняты и рассмотрены ходатайства о признании беженцем, поступившие от 3 967 (АППГ – 2 173) иностранных граждан – выходцев из 55 государств. Произошло увеличение количества рассмотренных ходатайств по сравнению с АППГ в 1,8 раза. Значительный рост количества обращений произошел в августе – сентябре 2008 г., после начала грузино-югоосетинского конфликта за счет обращений выходцев из Грузии, в основном в Республике Северная Осетия – Алания. Начиная с 7 августа на территории 27 субъектов Российской Федерации, было принято ходатайств о признании беженцем 1 745 граждан Грузии и лиц без гражданства, в том числе 1 414 взрослых и 331 несовершеннолетних. Только в УФМС России по Республике Северная Осетия – Алания были приняты ходатайства от 1 372 человек.

В 2008 г. были признаны беженцами 350 выходцев из 17 государств. Большую часть признанных беженцев составляют выходцы из Афганистана и Грузии, соответственно 74% и 13%. По состоянию на 1 января 2009 г. на учете территориальных органов ФМС России состояли 713 беженцев, выходцев из 24 государств (АППГ – 475 человек увеличение в 1,5 раза).

За год были приняты и рассмотрены заявления о предоставлении временного убежища 1 829 человек, выходцев из 43 государств, (АППГ – 889 человек, рост в 1,2 раза). В 2008 г. временное убежище предоставлено 797 иностранным гражданам – выходцам из 10 государств. Одновременно с определением правового положения выходцев из Грузии осуществляется документирование лиц, утративших в период грузино-югоосетинского конфликта документы, удостоверяющие личность.

Вынужденная миграция в мире продолжает оставаться одной из наиболее исследуемых тематик на протяжении трех последних десятилетий. К числу важных зарубежных работ, исследующих проблемы глобальных процессов миграционной политики, следует отнести труды таких авторов, как: Д. Пападемиетриу, А. Инкельса, Д. Левинсона, Гая С. Гудвина-Гилла и других.

Вновь возникшие в начале 1990-х гг. и видоизменяющиеся традиционные миграционные проблемы инициировали появление теоретических исследований в этой области в Российской Федерации. С распадом СССР и крушением социалистической системы массовый характер миграции отразился на количестве исследований.

Вместе с тем анализ проведенных исследований выявил, что, несмотря на большой вклад ученых в разработку проблем миграции на рубеже ХХ-ХХI веков, существует ряд дискуссионных вопросов. К сожалению, следует отметить, что различные аспекты миграционной проблематики исследованы неравномерно. В период мирового финансового кризиса нуждаются в дальнейшем изучении вопросы формирования и реализации государственной миграционной политики Российской Федерации в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища, механизмов воздействия миграционных процессов на социально — экономическое развитие регионов и социальный климат в районах сосредоточения вынужденных мигрантов, реализации международных обязательств Российской Федерации в отношении беженцев.

Чтобы миграция давала положительные результаты, а ее негативные последствия были минимальными, по мнению автора, миграционными процессами следует грамотно управлять. Необходимо готовить специалистов в области управления миграционными процессами — менеджеров. Это касается как внутренней, так и внешней миграции. Необходимость совершенствования современной государственной миграционной политики Российской Федерации в условиях финансового кризиса диктуется не только требованием решать имеющиеся проблемы, связанные с современными миграционными процессами, но и с точки зрения перспектив развития России.

Поскольку в соответствии с Конституцией Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, а в случае, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора, в первой части работы автор рассматривает международный опыт и нормы в сфере предоставления убежища, представляющие большой интерес для их использования в российской законотворческой деятельности и правоприменительной практике.

Далее в монографии рассматриваются проблемы вынужденной миграции на постсоветском пространстве, создание органов управления миграцией в России, формирование политики Российской Федерации в области вынужденной миграции и самые современные вопросы, связанные с проведением процедуры предоставления статуса беженца, временного или политического убежища, права и обязанности лиц, получивших искомый статус, вопросы их документирования, интеграции и адаптации. Отдельные главы посвящены особой категории вынужденных мигрантов, характерной для России в постсоветский период – вынужденным переселенцам, а также роли международных, неправительственных и общественных организаций в решении проблем предоставления убежища.

В монографии приводятся последние изменения в сфере предоставления убежища с учетом всех нововведений на день сдачи работы в печать, наиболее значимые изменения, происходящие в законодательстве в новых условиях, проводится анализ российской практики, даются соответствующие рекомендации.

Читателям предлагается удобный способ ознакомления с материалом. Большинство разделов иллюстрируется таблицами, схемами, образцами документов. Причем для наглядности они приводятся в контексте изложения вопроса, а не в конце книги, в приложениях. Вместе с тем читатель самостоятельно может в подлиннике ознакомиться с содержанием большинства действующих нормативных правовых актов как международных, так и национальных в сфере предоставления убежища, в том числе последних, принятых в период написания этой книги в 2007 — 2009 годах. Все данные по состоянию на 15 сентября 2009 года.

Также в целях удобства читателей автор использует ряд сокращений, в частности, полное наименование нормативного правового акта с внесенными изменениями и дополнениями приводится в тексте только один раз, при первом его изложении, а в дальнейшем используется сокращенное название.

Работа является обобщением и осмыслением существующих научных исследований по проблемам предоставления убежища, равно как и накопленного автором практического опыта в вопросах формирования и реализации государственной миграционной политики в сфере вынужденной миграции и предоставления убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства в Российской Федерации. Исследование подготовлено на основе многолетнего опыта работы автора в Федеральной миграционной службе и преподавания на кафедре управления миграционными процессами Института государственного управления и права Государственного университета управления.

Монография представляет интерес для научных работников, политологов, юристов, экономистов, социологов, представителей неправительственных, общественных и иных организаций, изучающих проблемы миграции или работающих в этой сфере.

Может быть использована в качестве учебного пособия для студентов специальности «Менеджмент организации», специализация «Управление миграционными процессами», а также для студентов других высших учебных заведений, слушателей курсов, семинаров, изучающих проблемы миграции населения и работников органов государственного управления в сфере миграции.

Автор выражает глубокую благодарность и признательность за действенную помощь в подготовке издания заведующему кафедрой управления миграционными процессами ГУУ профессору Ю.В. Рощину, коллективу кафедры управления миграционными процессами: кандидату экономических наук Т.И. Куценко, кандидату политических наук В.А. Суворовой, кандидату психологических наук С.А. Гришаевой, кандидату юридических наук С.Б. Ягодину, кандидату исторических наук Н.В. Лахаревой, кандидату экономических наук Ю.В. Дмитриевой, кандидату экономических наук А.И. Лебедевой, старшему преподавателю Ю.А. Архипову, М.В. Ботовой, Т.И. Чопко, К.А. Шахвердиевой, ведущему научному сотруднику Института государства и права РАН, кандидату юридических наук Н.А. Ворониной и всем ученым, коллегам, сотрудникам государственных, неправительственных, общественных организаций и частных структур, принявшим активное участие в подготовке и издании этой книги.

Отдельное спасибо работникам международных организаций и, прежде всего Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, а также Международной организации по миграции, Международной организации труда и их представительств в Москве, исполкомов МПА СНГ и МПА ЕврАзЭС.

Автором использовались труды известных ученых в области миграции населения, в частности: Ю.А. Архипова, Г.С. Витковской, А.Г. Вишневского, О.Д. Воробьевой, Н.А. Ворониной,

А.В. Дмитриева, Ж.А. Зайончковской, И.В. Ивахнюк,

В.А. Ионцева, В.А. Каламанова, А.Н. Каменского, Е.С. Красинца, О.Е. Кутафина, Т.И. Куценко, В.П. Лукина, Е.А. Лукашовой, И.А. Малахи, В.И. Мукомеля, А.Д. Назарова, В.И. Переведенцева, Т.М. Регент, Ю.В. Рощина, Л.Л. Рыбаковского, С.В. Рязанцева, В.А. Суворовой, В.А. Тишкова, А.В. Топилина, М.Л. Тюркина,

Е.В. Тюрюкановой, О.С. Чудиновских, Т.Я. Хабриевой, Т.Н. Юдиной, С.Б. Ягодина и ряда других ученых.

Консультативную и организационную помощь при подготовке этой работы оказали заместитель начальника Управления по делам переселенцев А.И. Левин и начальник Отдела по вопросам убежища Управления по вопросам гражданства Федеральной миграционной службы В.К. Ручейков, а также члены Общественного и Научного советов ФМС России.

 

ГЛАВА I. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА УБЕЖИЩА В МИРОВОЙ ПРАКТИКЕ

 1.1. Мировой опыт и эволюция международных подходов к формированию института убежища

С начала ХХ века международное сообщество столкнувшись с проблемой беженцев, из гуманитарных соображений стало брать на себя функции по их защите и оказанию помощи. Одновременно с заключением первых международных соглашений в интересах беженцев создавались институты для реализации этих соглашений. В 1921 г. Председатель Международного Комитета Красного Креста Креста Гюстав Адор обратился к Совету Лиги наций от имени около 8000 тыс. русских, разбросанных по всей Европе и не имевших ни защиты, ни статуса, в результате чего в июне того же года Совет постановил назначить Верховного комиссара по делам русских беженцев, а спустя два месяца на этот пост был назначен Фритьоф Нансен.

В задачи Верховного комиссара входили: определение правового статуса беженцев, организация их репатриации или «направления» в потенциальные страны расселения, а также оказание помощи совместно с частными организациями.

В тот период Лига Наций помогала и другим группам лиц; среди них армяне, массовое перемещение которых из Турции в соседние страны началось в 1915 г. и возобновилось в 1921 г.; ассирийцы и ассиро-халдеи, а также 150 человек турецкого происхождения, которым Лозаннским протоколом от 24 июля 1923 г. было прямо запрещено возвращаться в страну происхождения. В 1920-х годах также началось бегство людей от фашизма: сначала из Италии, затем из Испании и, наконец, в 1930-е годы — из Германии и территорий, завоеванных ею или включенных в ее состав.

В соглашении 1928 г. рекомендовалось, чтобы представители Верховного комиссара оказывали беженцам услуги, обычно оказываемые гражданам страны за границей консульскими службами. Для того, чтобы придать законную силу этим рекомендациям, Франция и Бельгия — заключили соглашение, уполномочившее представителей Верховного комиссара выдавать соответствующие документы.

В 1923—1929 гг. оказание некоторых «технических услуг», в основном в сфере помощи, было поручено Международной организации труда, а Верховный комиссар продолжал нести ответственность за политическую и правовую защиту беженцев.

После смерти Нансена в 1930 г. Лига Наций учредила Бюро Нансена для проведения гуманитарных мероприятий в интересах беженцев и поручила их защиту Генеральному секретарю. Затем органы сменяли друг друга: в 1933 г. было создано Управление Верховного комиссара по делам беженцев, прибывающих из Германии; в 1938 г. — Управление Верховного комиссара по делам всех беженцев. В задачи последнего входили правовая и политическая защита беженцев, отслеживание вступления в силу соответствующих конвенций, координация гуманитарной помощи и помощь правительствам и частным организациям в их усилиях по содействию эмиграции и постоянному расселению.

Кроме того, в 1938 г. после Эвианской конференции с участием 32 стран, созванной по инициативе Соединенных Штатов для рассмотрения «вопроса о принудительной эмиграции», был учрежден Межправительственный комитет по делам беженцев (МКБ). В то же время сохранялся поток беженцев из Германии и Австрии, и было признано, что решением проблемы будет согласование действующих иммиграционных законов и практики по вынужденной иммиграции при координации со страной происхождения.

С октября 1939 г. МКБ фактически бездействовал, хотя после встречи представителей Великобритании и США на Бермудских островах в апреле 1943 г. он был существенно реорганизован. В ноябре того же года союзники создали Администрацию Объединенных Наций по вопросам помощи и послевоенного восстановления (ЮНРРА); как показывают его название и время основания, оно должно было оказывать помощь миллионам людей, перемещенных из-за Второй мировой войны, и в частности тем, кто хотел бы вернуться на родину.

ЮНРРА было задумано как временное учреждение и занималось беженцами только в рамках своих функций по оказанию чрезвычайной помощи. Несмотря на значительные успехи в организации возвра-щения перемещенных лиц, к июню 1947 г. не были решены проблемы почти 650 тыс. человек; большинство их составляли восточные европейцы, многие находились на положении беженцев после войны.

В 1946 г. Организация Объединенных Наций признала основополагающий принцип, согласно которому ни один беженец, представивший веские возражения против возвращения в страну происхождения, не может быть принужден к этому. Кроме того, по рекомендации Экономического и Социального Совета Организации Объединенных Наций (ЭКОСОС) была создана Международная организация по делам беженцев (МОБ), которая определила лиц, подпадавших под действие ее мандата. В ее Уставе были закреплены следующие функции: репатриация, установление личности, регистрация и классификация лиц, подлежавших компетенции Организации, попечение о них и оказание им помощи, правовая и политическая защита, а также их перевозка, расселение и окончательное возвращение к обычной жизни.

Хотя имелось общее согласие помогать жертвам нацистских, фашистских и других подобных режимов, многие страны продолжали решительно выступать против международной защиты так называемых политических диссидентов. Те же страны утверждали, что число лиц, «не подлежащих репатриации», значительно сократилось бы, если бы в лагерях прекратилась враждебная пропаганда и если бы пресекались действия военных преступников и им подобных лиц. Эти протесты вылились в отказ финансировать крупномасштабные операции по расселению.

Весь период деятельности МОБ и особенно ее работа по расселению беженцев подвергались резким нападкам — прямым и косвенным — в Организации Объединенных Наций. Прямые нападки касались, прежде всего, «соучастия» МОБ в деятельности по переселению, якобы призванной удовлетворить спрос на рабочую силу и прикрыть эмигрантские организации, которые вынашивали заговоры и угрожали миру во всем мире. Ответы выглядели слабо: делались в основном заявления о принципах (свобода возвращаться или не возвращаться), и лишь изредка на страны Восточной Европы возлагали ответственность за исход беженцев. МОБ продолжала работать в период обострения напряженности между Востоком и Западом. Ее продолжали финансировать лишь 18 из 54 правительств государств, входивших тогда в Организацию Объединенных Наций, и неудивительно, что ее политика подчинялась политическим вихрям эпохи и что обвинения в том, что она служит «иммиграционным бюро», имели некоторые основания.

Под эгидой МОБ были расселены десятки тысяч беженцев и перемещенных лиц. В этом проявлялись эгоистические интересы государств; политика расселения беженцев обеспечивала и более широкие политические интересы. И в то же время отдельные государства и международное сообщество столкнулись со сложнейшей гуманитарной проблемой. Ситуации, с беженцами могут вызывать и вызывают нестабильность: если их не устранять, то возможно возникновение недовольства среди беженцев и политической напряженности на местном, региональном или глобальном уровне. Приходилось искать решения. С учетом характера отношений того времени между Западом и Востоком самым привлекательным вариантом для государств, занявшихся решением этой проблемы, стало переселение беженцев в третьи страны.

Основной задачей МОБ было преодоление последствий Второй мировой войны и политических перемен. Однако еще в период ее существования Генеральная Ассамблея признала необходимость создать организацию-преемницу, и когда МОБ завершала работу, обсуждались, прежде всего вопрос об определениях (чьим интересам должны служить международные мероприятия) и вопрос о функциях (что нужно делать для беженцев, кто должен это делать и кто должен платить). Восточноевропейские страны продолжали высказывать подозрения, но существенно изменилась и политика Соединенных Штатов — крупнейшего донора. Деятельность МОБ обходилась дорого, и власти США все больше полагались на собственные программы для беженцев (такие как escapee programme), на двусторонние и региональные соглашения, а также на Межправительственный комитет по вопросу о европейской миграции, созданный в 1951 г. вне системы ООН.

МОБ действовала до 28 февраля 1952 г.. С 1 января 1951 года Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций приняла решение о создании Управления Верховного комиссара Организация Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ ООН), которое первоначально было учреждено на трехлетний срок, ныне его мандат возобновляется каждые пять лет.

 1.2. Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) как основной институт международной системы защиты беженцев и лиц, ищущих убежище

Среди специальных органов по защите беженцев центральное место занимает Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев. УВКБ ООН было создано резолюцией Генеральной Ассамблеи 319(IV) от 3 декабря 1949 г. На следующей сессии резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 428(V) от 14 декабря 1950 г. был утвержден Устав УВКБ ООН, в котором кроме закрепления понятия «беженец» был определен статус Управления. Согласно Уставу, УВКБ ООН является вспомогательным органом Генеральной Ассамблеи ООН и находится в подчиненном положении в отношении, как Генеральной Ассамблеи, так и Экономического и Социального Совета ООН.

Структура штаб-квартиры УВКБ ООН представлена на следующей схеме

В настоящее время УВКБ ООН представляет собой одно из основных международных учреждений, занимающихся проблемами такой категории внешних мигрантов, как беженцы. Возглавляет УВКБ ООН Верховный комиссар, избираемый Генеральной Ассамблеей по представлению Генеральным секретарем соответствующей кандидатуры сроком на три года.

Впервые Верховный комиссар по делам беженцев был назначен Лигой Наций в 1922 году, им стал Фритьоф Нансен.

Пост Верховного комиссара ООН по делам беженцев занимали:

Геррит ван Хёвен Гудхарт (Нидерланды) 1951 — 1956

Август Линдт (Швейцария) 1956 — 1960

Феликс Шнайдер (Швейцария) 1960 — 1965

Садруддин Ага-хан (Иран) 1965 — 1977

Поул Хартлинг (Дания) 1978 — 1985

Торвальд Столтенберг (Норвегия) январь — ноябрь 1990

Садако Огата (Япония) февраль 1991 — 2000

Рууд Любберс (Нидерланды) 2001 — 2005

Антонио Гутерреш (Португалия) с 2005 года (полномочия истекают в 2010 году)

В свою очередь, Верховный комиссар назначает на тот же срок своего заместителя, который не может быть гражданином того же государства, что и он сам.

Организационная структура Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев выглядит следующим образом.

Возглавляет Управление — Верховный комиссар, следующий уровень – заместитель Верховного комиссара и помощник Верховного комиссара.

В ведении заместителя Верховного комиссара находятся следующие управления и отделы: международной защиты; разработки юридических принципов; ресурсов; финансирования; кадров.

В ведении помощника Верховного комиссара находятся следующие управления и отделы: информационного обеспечения; по сбору донорских средств; связям с общественностью; оперативных действий; региональные бюро.

Персонал Управления Верховного комиссара назначается Верховным комиссаром в пределах предоставленных ему бюджетных ассигнований и несет перед ним ответственность за исполнение своих обязанностей. Условия службы персонала тождественны с теми, которые установлены положениями о персонале, принятыми Генеральной Ассамблеей, и правилами, изданными на основании этих положений Генеральным секретарем. Может быть также предусмотрено использование персонала, не получающего вознаграждения.

Основным документом, регламентирующим деятельность УВКБ ООН, является – Устав, принятый Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 14 декабря 1950 года в качестве приложения к Резолюции 428 (V). Согласно данному документу, Верховный комиссар не подчинен Генеральному секретарю, а действует под руководством Генеральной Ассамблеи, следует руководящим директивам этого органа или Экономического и Социального Совета, а также и занимается другими видами деятельности, в том числе репатриацией и расселением.

В целях определения необходимости назначения представителей УВКБ ООН в отдельных странах мира Верховный комиссар консультируется с правительствами соответствующих государств. В каждой стране, признающей в том необходимость, может быть назначен представитель, утверждаемый правительством данной страны. При этом одно и то же лицо может являться представителем сразу в нескольких государствах.

Обязанности Верховного комиссара определяются Уставом и рядом резолюций, принятых впоследствии Генеральной Ассамблеей. Верховный комиссар ежегодно представляет доклад Генеральной Ассамблее через Экономический и Социальный Совет. В соответствии с пунктом 4 Устава, Экономический и Социальный Совет учредил Консультативный комитет по делам беженцев, который был затем преобразован в Исполнительный комитет Фонда Организации Объединенных Наций помощи беженцам (ЮНРЕФ), а последний в 1958 году — в Исполнительный комитет Программы Верховного комиссара. Члены Исполнительного комитета избираются, на основе максимально широкого географического представительства, Экономическим и Социальным Советом из числа государств, с учетом проявленного ими интереса к разрешению про-блемы беженцев и преданности этому делу. В соответствии со своими полномочиями Исполнительный комитет, среди прочего, рассматривает и утверждает программы предоставления материальной помощи Управлением Верховного комиссара, и, по просьбе Верховного комиссара, дает рекомендации относительно выполнения его/ее обязанностей в соответствии с Уставом. Первоначально в Исполнительный комитет входили 24 государства. В 1996 году число членов Комитета возросло до 50.

Штаб-квартира Управления Верховного Комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев находится в Женеве, Швейцария. Его представительства и уполномоченные работают в 120 странах мира.

Верховный комиссар Организации Объединенных Наций по делам беженцев, действует под руководством Генеральной Ассамблеи. Его основной обязанностью является деятельность по предоставлению международной защиты, тем беженцам, которые подпадают под действие его устава, а также по изысканию окончательного разрешения проблемы беженцев путем оказания содействия правительствам и, с согласия соответствующих правительств, частным организациям для облегчения добровольной репатриации беженцев или их ассимиляции в новых странах. Деятельность Верховного комиссара совершенно аполитична по своему характеру; она носит гуманитарный и социальный характер и касается, как правило, лишь отдельных групп и категорий беженцев. Верховный комиссар следует руководящим директивам Генеральной Ассамблеи или Экономического и Социального Совета.

Компетенция Верховного комиссара распространяется:

на всех лиц, которые рассматриваются как беженцы в силу Соглашений от 12 мая 1926 года и 30 июня 1928 года или в силу Конвенций от 28 октября 1933 года и 10 февраля 1938 года, Протокола от 14 сентября 1939 года или же в силу устава Международной организации по делам беженцев;

на всех лиц, которые, в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений, находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой правительства этой страны или не желают пользоваться такой защитой либо вследствие таких опасений, либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства, не могут или не желают вернуться в нее вследствие таких опасений либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства.

Компетенция Верховного комиссара не распространяется на тех лиц, которые:

добровольно вновь воспользовались защитой страны своей гражданской принадлежности; или,

лишившись своего гражданства, снова его добровольно приобрели; или

приобрели новое гражданство и пользуются защитой страны своей новой гражданской принадлежности; или

добровольно вновь обосновались в стране, которую они покинули или вне пределов которой они пребывали вследствие опасений преследований; или

не могут более ссылаться на причины, не связанные с соображениями личного удобства, в обоснование своего отказа пользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности, ибо обстоятельства, на основании которых они были признаны беженцами, более не существуют, причем ссылка на причины чисто экономического характера недопустима; или

будучи лицами, не имеющими определенного гражданства, не могут более ссылаться на какие-либо иные причины, кроме соображений личного удобства, в обоснование своего неизменного отказа вернуться в страну своего прежнего обычного местожительства, ибо обстоятельства, на основании которых они были признаны беженцами, более не существуют, и они могут вернуться в эту страну;

на всех других лиц, которые находятся вне страны своей гражданской принадлежности или, если они не имеют определенного гражданства, вне страны своего прежнего обычного местожительства, вследствие испытываемых или испытанных ими вполне обоснованных опасений преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений или не могут или, по причинам указанных опасений, не желают пользоваться защитой правительства страны своей гражданской принадлежности или если они не обладают определенным гражданством, возвратиться в страну своего прежнего обычного местожительства.

Защита беженцев, забота о которых входит в компетенцию УВКБ ООН осуществляется путем:

содействия заключению и ратификации международных конвенций о защите беженцев, наблюдения за выполнением постановлений этих конвенций и предложения необходимых поправок к ним;

— содействия, при помощи специальных соглашений с правительствами, выполнению любых мероприятий, имеющих своей целью облегчение положения беженцев и сокращение числа беженцев, нуждающихся в защите;

— содействия правительственным и частным усилиям, направленным на поощрение добровольной репатриации беженцев или их ассимиляции в новых странах;

— облегчения допуска беженцев, не исключая тех, которые принадлежат к категориям наиболее нуждающихся, на территорию различных государств;

— стараний получить разрешение для перевода имущества беженцев, особенно того имущества, которое необходимо для их расселения;

— получения от правительств информации относительно числа беженцев на их территории и положения их, а также законов и постановлений, их касающихся;

— поддержания тесного контакта с заинтересованными правительствами и межправительственными организациями;

— установления наиболее целесообразного, по его мнению, контакта с частными организациями, занимающимися вопросом о беженцах;

— облегчения координации усилий частных организаций, занимающихся попечением о беженцах.

Кроме того, УВКБ ООН занимается и другими видами деятельности, в том числе репатриацией и расселением, которые могут быть определены Генеральной Ассамблеей.

Верховному комиссару поручается также заведование всеми общественными или частными средствами, получаемыми им для оказания помощи беженцам, и распределение их между частными и, если потребуется, государственными учреждениями, которые он считает наиболее квалифицированными для оказания такой помощи. Верховный комиссар может отклонять любые предложения, которые он считает неподходящими или которые не могут быть использованы.

Обращаться к правительствам с просьбой о предоставлении средств или выступать с призывами общего характера Верховный комиссар имеет право только с разрешения Генеральной Ассамблеи. Отчет о своей работе в этой области он включает в свой ежегодный доклад Генеральной Ассамблее, который рассматривается отдельным пунктом повестки дня.

УВКБ ООН, наделенное универсальной юрисдикцией в отношении беженцев, тесно сотрудничает с рядом других подразделений ООН, в частности с:

1) Управлением ООН по координации гуманитарных вопросов (УКГВ), координирующим помощь со стороны ООН при гуманитарных кризисах, выходящих за рамки возможностей и мандата какого-то одного учреждения (нередко — при репатриации или перемещении людей внутри страны);

2) Мировой продовольственной программой (МПП), направляющей чрезвычайную продовольственную помощь, в том числе в лагеря для беженцев;

3) Детским фондом ООН (ЮНИСЕФ), поощряющим права детей через программы по обеспечению здоровья, питания, образования, профессионального обучения детей и социальных услуг для них и часто дополняющим своими мероприятиями усилия УВКБ ООН, предпринимаемые в интересах детей — беженцев;

4) Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ), направляющей и координирующей работу в области здравоохранения и проводящей кампании по иммунизации и охране репродуктивного здоровья;

5) Программой развития ООН (ПРООН), координирующей все мероприятия ООН в области развития, в частности наблюдения за долгосрочными усилиями по обеспечению развития после чрезвычайной ситуации, связанной с беженцами, и содействии интеграции беженцев в странах убежища, либо их реинтеграции по возвращении на родину;

6) Программой ООН по ВИЧ/СПИДу (ЮНАИДС), которая, будучи ведущим пропагандистом всемирных действий против этой эпидемии, возглавляет инициативы по заботе о пострадавших и по их поддержке;

7) Управлением Верховного комиссара ООН по правам человека (УВКПЧ), координирующим работу ООН по защите прав человека и реагирующим на серьезные нарушения этих прав.

Кроме специализированных учреждений ООН УВКБ ООН регулярно взаимодействует со многими другими международными организациями. Так, например:

Международным комитетом Красного Креста (МККК) — независимым учреждением, деятельность которого направлена на помощь всем жертвам войны (в том числе жертвам внутренних конфликтов) и в соблюдении международного гуманитарного права.

Международной федерацией обществ Красного Креста и Красного Полумесяца (МФКК), оказывающей через свои национальные общества гуманитарную помощь людям, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций, и содействующей соблюдению международного гуманитарного права.

Международной организацией по миграции (MOM) — межправительственной организацией, оказывающей осуществляющей различные миграционные услуги, нередко содействующей добровольной репатриации граждан.

В конкретных регионах УВКБ ООН также сотрудничает с региональными организациями. Как, например Организацией африканского единства, Организацией американских государств (ОАГ) и Советом Европы и др. Ими разрабатываются общие руководящие принципы укрепления демократических институтов, борьбы против всех форм этнической розни и дискриминации, а также против преследования по религиозным и идеологическим соображениям для укрепления норм межгосударственного сотрудничества.

Среди важнейших документов, созданных этими организациями можно выделить такие документы, как Конвенция ОАЕ 1969 г., содержащая конкретные аспекты проблем беженцев в Африке, Американская Конвенция 1969 г. о правах человека, Европейская Конвенция 1950 г. об отмене виз для беженцев, Европейское соглашение 1972 г. о социальном обеспечении и Дополнительное соглашение к нему, Европейское соглашение 1967 г. о консульских функциях с Протоколом о защите беженцев и Европейское соглашение о передаче ответственности за беженцев.

Типичными примерами НПО, деятельность которых можно назвать защитой являются: «Международная амнистия», общество борьбы с рабством, Группа по правам меньшинств и международная комиссия юристов и другие.

Уставом УВКБ ООН предусмотрено также установление контактов с «частными организациями» и организация довольно активно сотрудничает с неправительственными организациями, различающимися размерами, источниками финансирования, видами и географическими зонами деятельности. Сотни национальных и международных НПО участвуют в оказании помощи беженцам и лицам, ищущим убежища, и в их защите по всему миру. Более 500 НПО работают с УВКБ ООН как партнеры-исполнители: обычно они оказывают беженцам материальную помощь или помогают создавать и содержать лагеря для беженцев.

Среди наиболее известных НПО — организация «Врачи без границ», специализирующаяся на оказании медицинской помощи и услуг по охране здоровья беженцев в экстренно созданных лагерях и поселениях; «Комитет США по делам беженцев», регулярно выезжающий на места и публикующий документы о ситуациях и наиболее острых проблемах; «Европейский совет по делам беженцев и вынужденных мигрантов» — форум для сотрудничества более чем 60 европейских НПО, различные «советы по делам беженцев», которые дают юридические и иные консультации, стремятся повлиять на национальную политику в отношении беженцев или лиц, ищущих убежище; правозащитные организации, чья деятельность по представлению докладов, наблюдению и лоббированию интересов исследуемых категорий мигрантов является логическим продолжением мандата.

В вопросах финансирования организации УВКБ ООН руководствуется соответствующими положениями Организации Объединенных Наций и финансовыми правилами, издаваемыми Генеральным секретарем на основании этих положений. В пределах бюджета Генеральный секретарь предоставляет Верховному комиссару необходимое обслуживание и оборудование. Финансирование административных расходов, связанных с функционированием УВКБ ООН осуществляется из бюджета Организации Объединенных Наций, все другие расходы, связанные с деятельностью Верховного комиссара, покрываются из добровольных взносов.

Операции, относящиеся к находящимся в распоряжении Верховного комиссара денежным средствам, подлежат ревизии со стороны Ревизионной комиссии Организации Объединенных Наций, причем Ревизионная комиссия может принимать проверенные отчеты от учреждений, которым были предоставлены денежные средства. Верховный комиссар и Генеральный секретарь заключают административные соглашения о хранении и распределении этих средств в соответствии с финансовыми положениями Организации Объединенных Наций и финансовыми правилами, издаваемыми Генеральным секретарем на основании этих положений.

Статус УВКБ ООН в сфере международной защиты на протяжении ряда лет постоянно подкрепляется соответствующими резолюциями Генеральной Ассамблеи, содержащими призывы к государствам мира о поддержании деятельности Верховного комиссара, к примеру путем допуска беженцев на свои территории, соблюдения принципа non-refoulment и присоединения к международным договорам. Несмотря на то, что государства продолжают пользоваться определенной свободой принятия решений при обращении с беженцами, УВКБ ООН с его главной функцией по предоставлению беженцам международной защиты играет центральную роль в аналогичной системе надзора. Право УВКБ ООН осуществлять защиту на основе универсальной юрисдикции, дополнительно подкреплено решением Международного Суда. Таким образом, УВКБ ООН – становится полномочным представителем «международного общественного порядка», перед которым стоят следующие конкретные задачи: предупреждение возвращения беженцев в страну или территорию, где их жизни или свободе может угрожать опасность; обеспечение доступа к процедуре установления статуса беженца; обеспечение предоставления убежища; предотвращение высылки; освобождение из-под стражи; выдача удостоверений личности и проездных документов; содействие добровольной репатриации; содействие воссоединению семей; обеспечение доступа в учебные заведения; обеспечение права на труд и пользования другими экономическими и социальными правами; обеспечение беженцам обращения в целом соответствующего международным нормам, не исключая доступа к УВКБ ООН и доступа УВКБ ООН к беженцам, оказания физической и медицинской помощи обеспечения их личной безопасности; облегчение натурализации.

В настоящий период УВКБ ООН является не только форумом, на котором могут быть представлены мнения государств, но и одним из действующих лиц, влияющих на процесс нормотворчества в соответствующей сфере. Организация не просто сотрудничает с государствами и рядом международных, региональных и национальных организаций, а, прежде всего, координирует всю международную защиту лиц, ищущих убежище и беженцев.

УВКБ ООН назначает Послов доброй воли, среди них: Барбара Хендрикс, Анджелина Джоли, Джорджо Армани, Ричард Бартон, Софи Лорен.

На протяжении 60 лет УВКБ ООН занимается обеспечением беженцев основными правами человека и решением их проблем путем репатриации на родину, интеграции в странах, предоставивших убежище или путем переселения в третьи страны.

Дважды за все время своей деятельности УВКБ ООН было удостоено высочайшей международной награды – Нобелевской премии мира. В свою очередь УВКБ ООН учредило собственную ежегодную награду – Медаль Нансена (первого Верховного комиссара Лиги Наций по делам беженцев).

 1.3. Правовая основа функционирования международной системы убежища

Условно все международно-правовые документы в области защиты прав беженцев можно разделить на две категории: первая категория — это документы универсального характера, центральным звеном которых является Конвенция о статусе беженцев 1951 г., а также Протокол к ней 1967 г.; вторая категория — это документы регионального характера, которые имеют свою специфику по сравнению с универсальными соглашениями.

Конвенция о статусе беженцев 1951 г., разработанная одновременно с созданием УВКБ ООН, является основным универсальным международным соглашением по проблеме беженцев.

Международные действия в защиту беженцев, установленные Лигой Наций привели к принятию целого ряда международных соглашений по этому вопросу. Согласно этим документам, беженцы каждой категории подразделялись по их национальному происхождению или территории, которую они покинули, а также в связи с отсутствием дипломатической защиты со стороны своего государства. Это разделение было просто в толковании и позволяло легко установить, кто являлся беженцем.

Вскоре после Второй мировой войны, обострившей проблему беженцев, возникла необходимость в новом международном документе, который определял бы правовой статус лиц, ищущих убежище. Вместо специальных документов, относящихся к особым категориям беженцев, было решено разработать единый документ, содержащий общее определение лиц, которых следует считать беженцами

Для подготовки такого документа в 1951 г. в Женеве в соответствии с решением Генеральной Ассамблеи ООН была созвана Конференция полномочных представителей. В результате ее работы 28 июля 1951 г. была принята Конвенция о статусе беженцев, которая вступила в действие 21 апреля 1954 г. При принятии данного документа был определен круг лиц, считающихся беженцами. Если предыдущие международные акты касались лишь отдельных групп беженцев, то определение понятия «беженец», данное в статье 1 Конвенции носит общий характер. Действие Конвенции распространяется лишь на лиц, которые стали беженцами в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г. Тем не менее действие Кон-венции распространяется также и на лиц, которые стали беженцами после этой даты, если можно доказать, что их бегство было обусловле-но событиями, происшедшими ранее. Конвенция не применяется в отношении тех лиц, которые стали беженцами в результате событий, происшедших после 1 января 1951 г.

Как видим, особенность новой Конвенции заключается в том, что она обобщает предыдущие международные акты, касающиеся беженцев, и представляет собой наиболее широкую кодификацию прав беженцев, которая когда-либо была предпринята на международном уровне.

В соответствии с общим определением, содержащимся в ст.1. Конвенции 1951 года, беженцем является лицо, которое «в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г. в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований… находится вне страны своей гражданской принадлежности или вне страны своего прежнего постоянного места жительства, имеет вполне обоснованные опасения стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений и не может и не желает вернуться в нее вследствие таких опасений».

С течением времени и в силу возникновения новых категорий беженцев усилилась необходимость в разработке таких положений Конвенции, действие которых могло бы распространяться на эти новые категории беженцев.

В связи с этим в 1966 г. был подготовлен и представлен Генеральной Ассамблее ООН Протокол, касающийся статуса беженцев. Генеральная Ассамблея в резолюции 2198 (XXI), принятой 16 декабря 1966 г., приняла к сведению Протокол и просила Генерального секретаря препроводить текст Протокола государствам, с тем, чтобы дать им возможность присоединиться к этому Протоколу. Подлинный текст Протокола был подписан председателем Генеральной Ассамблеи и Генеральным секретарем в Нью-Йорке 31 января 1967 г. и направлен правительствам. Он вступил в силу 4 октября 1967 г. после депонирования шестого акта о присоединении. Протокол 1967 г. снимает географические и временные ограничения, содержащиеся в Конвенции, в соответствии с которыми в основном европейские беженцы-участники событий до 1 января 1951 г., могли ходатайствовать о получении статуса беженца.

Основными положениями Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года являются:

1. Положения, дающие основополагающее определение тех лиц, кто является / не является беженцем, и тех, кто был беженцем, но перестал быть таковым.

2. Положения, определяющие правовой статус беженцев, и их права и обязанности в стране убежища. Хотя эти положения и не оказывают влияния на процесс определения статуса беженцев, власти, на которые возложена эта задача, должны быть осведомлены о них, чтобы принимаемые ими решения имели долговременный характер для конкретного человека или семьи.

3. Другие положения связаны с имплементацией документов с административной и дипломатической точек зрения. Статья 35 Конвенции 1951 года и статья II Протокола 1967 г. содержат обязательство Договаривающихся государств сотрудничать с УВКБ ООН ООН в выполнении им своих функций и в частности, способствовать ему в наблюдении за применением положений этих документов.

В Конвенции излагаются основные минимальные нормы обращения с беженцами, без ограничения права государств предоставлять более благоприятные условия. Конвенция должна применяться без дискриминации по признаку расы, религии и страны происхождения, кроме того, она содержит различные гарантии против высылки беженцев. Конвенцией также предусматривается выдача беженцам документов, в том числе и проездного документа в форме паспорта. Большинство государств — участников Конвенции выдают такой документ с обложкой того же голубого цвета, как и цвет флага Организации Объединенных Наций. В настоящее время этот паспорт получил такое же широкое признание, каким ранее пользовался нансеновский паспорт. Выдаваемые беженцам проездные документы могут использоваться для передвижения за пределами территории государств — участников.

Некоторые положения Конвенции считаются настолько важными, что в отношении их нельзя делать никаких оговорок. К таким положениям относятся определение понятия «беженец» и так называемый принцип невысылки, означающий, что ни одно договаривающееся государство никоим образом не может выслать или возвратить беженца против его воли на территорию, где последний опасается преследования. Исключение могут составить соображения государственной безопасности или общественного порядка. Высылка беженцев может производиться только во исполнение решений, вынесенных в судебном порядке.

Действие Конвенции не распространяется на таких беженцев, которыми непосредственно занимаются учреждения Организации Объединенных Наций, не подведомственные УВКБ ООН, как, например, беженцы Палестины, подпадающие под компетенцию ЮНРРА, и беженцы, которые являются гражданами страны, предоставившей им убежище, имеют эквивалентный статус.

Государства — участники Конвенции обязаны применять ее положения к беженцам, без какой бы то ни было дискриминации по признаку их расы, религии или страны их происхождения. Государства — участники предоставляют беженцам правовой режим иностранцев, за исключением случаев, предусмотренных самой Конвенцией о предоставлении беженцам более благоприятного по сравнению с иностранцами правового положения.

Например, в отношении приобретения движимого или недвижимого имущества и прочих, связанных с ним прав государства — участники обязались предоставлять беженцам возможно более благоприятное положение и, во всяком случае, не менее благоприятное, чем-то, каким при тех же обстоятельствах обычно пользуются иностранцы.

Что касается промышленных прав, то согласно Конвенции защита прав на изобретения, чертежи и модели, торговые марки, название фирмы, защита прав на литературные, художественные и научные произведения предоставляется беженцам такая же, что и гражданам страны, где беженцы имеют обычное местожительство.

В отношении начального образования, государства-участники предоставляют беженцам такое же правовое положение, что и своим гражданам. Каждое договаривающееся государство обязано предоставлять беженцам, законно пребывающим на его территории, право выбора места их проживания и свободного передвижения в пределах его территории при условии соблюдения всех правил, обычно применяемых к иностранцам при тех же обстоятельствах.

Государства — участники также взяли обязательство по возможности облегчать натурализацию беженцев, в частности, делать все от них зависящее для ускорения делопроизводства по натурализации и возможного уменьшения связанных с ним сборов и расходов. Беженцы не облагаются никакими пошлинами, сборами или налогами, кроме тех или выше тех, которые при аналогичных условиях взимаются с собственных граждан.

Принцип невысылки запрещает принудительно возвращать беженца против его или ее воли в страну, где его или ее жизни или свободе угрожает опасность. Так, в Конвенции 1951 г., принцип невысылки определяется следующим образом:

«1. Договаривающиеся государства не будут никоим образом высылать или возвращать беженцев на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

2. Это постановление, однако, не может применяться к беженцам, рассматриваемым в силу уважительных причин как угроза безопасности страны, в которой они находятся, или к осужденным (вступившим в силу приговором) за совершение особо тяжкого преступления и представляющим общественную угрозу для страны».

Принцип невысылки является основополагающим принципом прав человека, отражающим обязательство международного сообщества защищать основные права человека, включая право на жизнь, защиту от пыток или жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, а также на личную свободу и безопасность.

Например, этот принцип нашел отражение в Конвенции по запрещению пыток и других жестоких бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. Эта конвенция, признает, что принцип невысылки в некоторых случаях может иметь существенно важное значение для защиты человека от пыток. В Конвенции говорится, что ни одно государство-участник «не должно высылать, возвращать («refouler») или выдавать какое-либо лицо другому государству, если существуют серьезные основания полагать, что ему может угрожать там применение пыток».

Таким образом, правовое регулирование положения беженцев, по Конвенции 1951 г. о статусе беженцев, охватывает несколько аспектов:

1) определение понятия «беженец» и закрепление принципов их невысылки и невыдачи;

2) предоставление беженцам по ряду вопросов правового режима иностранцев (например, он предоставляется беженцам в отношении гражданских, гражданско-процессуальных, уголовно-процессуальных, трудовых прав);

3) предоставление беженцам по определенным вопросам национального режима (так, беженцы, как и граждане данного государства, уравнены в праве обращения в суд, в получении начального образования, правительственной помощи, в вопросах налогообложения, защиты интеллектуальной собственности).

Следует иметь в виду, что к беженцам относятся не только лица, имеющие гражданство определенного государства, но и лица, не имеющие гражданства. Сохранение или утрата лицом своего гражданства в момент признания его беженцем не влияет на его правовой статус беженца. Как это вытекает из ст. 1 Конвенции, для государства, принимающего беженцев на своей территории, не должно быть различий между беженцами, сохранившими гражданство или его потерявшими.

Вместе с тем необходимо отметить, что за последние годы миллионы так называемых экономических и других категорий мигрантов пытаются воспользоваться этим статусом в поисках лучшей жизни. В этой связи правительства стран столкнулись с крайне сложной проблемой необходимостью выделения из общих миграционных потоков подлинных беженцев путем специально разработанной процедуры предоставления убежища.

Первоначально Конвенция была принята для решения вопросов, возникших после Второй мировой войны в Европе в обстановке возрастающей политической напряженности между Востоком и Западом. Однако учитывая, что преследования отдельных лиц и групп лиц по прежнему продолжается можно сделать вывод, что Конвенция будет продолжать играть важную роль и в новом, третьем тысячелетии.

Право убежища (признания беженцем) является институтом миграционного законодательства государства. Каждое государство провозглашает это право в таком объеме, который соответствует сущности данного государства и его экономическим возможностям, поскольку предоставление убежища связано с дополнительными расходами значительных бюджетных средств.

Основной причиной увеличения количества незаконных иммигрантов и, соответственно, ходатайств о признании беженцем, является их желание переселиться в экономически развитые государства Западной Европы и Северной Америки. Не исключение составляет и Российская Федерация. «Часть мигрантов, которые въехали в Россию с целью проникновения в западные страны, не работает и содержится мафиозными структурами, специализирующимися на нелегальной переправке людей за рубеж. При этом до 80 процентов мигрантов из стран дальнего зарубежья прибывают в государства-участники СНГ, в том числе в Россию, из азиатских стран (Афганистан, Иран, Пакистан, Индия, Шри-Ланка и др.), 17% — из африканских государств и государств Ближнего и Среднего Востока и 3 % — из остальных регионов. Две трети этих граждан следуют в Российскую Федерацию транзитом, через территории республик Центральной Азии, Среднего и Ближнего Востока предпочитают путь через территорию Украины, Беларуси, Азербайджана и Казахстана. До 50% мигрантов из стран Юго-Восточной Азии въезжают в Россию через Узбекистан, Казахстан и Украину. Совет Европы Дальневосточного направления в Россию и транзитом через ее территорию в другие страны-участницы СНГ прибывают граждане Китая, Вьетнама, Северной Кореи». При этом политическое преследование этих лиц на родине играет все меньшую роль. Право искать убежище во многих случаях стало превращаться в лазейку, через которую в эти страны хлынул поток неконтролируемой иммиграции. Германия, например, для того чтобы ограничить приток иммигрантов в 1993 г. была вынуждена даже внести специальное изменение в Конституцию и на ее основе принять новое законодательство об убежище. Как показывает практика, в государствах Западной Европы беженцами признаются не более 2-5 % от лиц, подавших ходатайства.

В международном праве существуют понятия беженцы по конвенции и беженцы по мандату.

Беженцы по конвенции — это лица, которых признали беженцами уполномоченные органы государств, присоединившихся к Конвенции ООН 1951 г. и/или Протоколу 1967 г. Соответственно, они вправе претендовать на права и льготы, которые эти государства согласились предоставлять беженцам.

Признание беженцем является прерогативой государства. Однако УВКБ ООН также уполномочено определять статус беженцев. В некоторых случаях государства могут попросить об этом УВКБ ООН, если государство еще не ввело соответствующие процедуры. При других обстоятельствах УВКБ ООН занимается определением статуса беженцев в странах, не являющихся участниками международных документов о беженцах.

При необходимости УВКБ ООН может принять решение определить статус отдельных лиц и при других обстоятельствах, в частности в государствах, подписавших Конвенцию ООН 1951 г. и/или Протокол 1967 г. Однако в этом случае необходимо согласовать с властями страны возможность их проживания, либо подобрать другую страну, власти которой согласны принять для проживания беженцев по мандату.

Беженцы по мандату — то есть беженцы, относящиеся к компетенции УВКБ ООН, — это лица, которых Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев считает беженцами согласно определению, содержащемуся в его Уставе и в Конвенции ООН 1951 г., либо на основании более широкого мандата, врученного ему позднее резолюциями Генеральной Ассамблеи и Экономического Социального Совета (ЭКОСОС).

Страна обязана обращаться с «беженцами по мандату» в соответствии с международными обязательствами так же в случаях, когда УВКБ ООН определило статус беженцев вместо государства. Роль УВКБ ООН — добиваться от государств неукоснительного соблюдения международных норм в отношении этой категории лиц.

Осознавая важность соблюдения основных положений названных документов, Генеральная Ассамблея ООН, а также различные региональные организации, как например Совет Европы, Организация африканского единства, Организация американских государств неоднократно рекомендовали государствам присоединиться к этим актам.

В современный период Конвенция 1951 г. и Протокол к ней 1967 г. являются основными международными документами, направленными на защиту беженцев, а основополагающий характер этих актов получил широкое признание на международном, региональном и национальном уровнях.

Например, принцип «невысылки» «non-refoulement» практическое закрепление получил не только в Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протоколе к ней 1967 г., а также в Конвенции Организации Объединенных Наций против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г. В соответствии со статьей 3 данной Конвенции «ни одно государство не должно высылать, возвращать (refouler) или выдавать какое-либо лицо другому государству, если существуют серьезные основания полагать, что ему может угрожать там применение пыток».

Принцип «non-refoulement» закреплен и в региональных международных документах. Так, например, в соответствии с Конвенцией ОАЕ по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке 1969 г. «ни одно лицо не должно подвергаться каким-либо государством — членом таким мерам, как отказ в приеме на границе, возвращение или высылка, которые вынудили бы его вернуться на территорию, где его жизнь, личная неприкосновенность или свобода могут оказаться под угрозой». Указанный принцип закреплен также в Женевской Конвенции о защите гражданского населения во время войны 1949 года, Американской Конвенции о правах человека 1969 г., Африканской Хартии прав человека и народов 1981 г. и в ряде других документов.

Однако следует иметь в виду, что из данного принципа существуют изъятия, а также имеется круг лиц, на которые принцип «non-ref oulement» не распространяется. В этой связи Гай С. Гудвин-Гилл отмечает, что «содержащееся в Конвенции определение понятия «беженец» не является абсолютной гарантией защиты, а также принцип поп-refoulement не является абсолютным. Например, соображения «государственной безопасности» и «публичного порядка» давно были признаны обоснованием изъятия из данного принципа».

Из региональных документов, регулирующих правовой статус беженца, необходимо выделить два, наиболее, на наш взгляд, значимых и важных: Конвенция Организации Африканского Единства о регулировании конкретных аспектов проблем беженцев в Африке 1969 г.; Картахенская декларация о помощи беженцам 1984 г. Эти региональные документа расширили понятие «беженец» по сравнению с Конвенцией ООН 1951 г. о статусе беженцев.

Нормы международного права в отношении беженцев и лиц, ищущих убежища нашли применение в национальном законодательстве многих зарубежных стран. Так, наряду с нормами конституций о праве на убежище в них действуют специальные акты о правовом статусе беженцев и перемещенных лиц. Регулирование вопросов убежища входит составной частью в миграционное законодательство или законодательство о правовом режиме иностранцев. В числе таких актов можно назвать Закон США о беженцах 1980 г., Закон Великобритании об иммиграции 1971 г., Законы ФРГ о перемещенных лицах и беженцах в редакции от 23 октября 1991 г., о порядке предоставления убежища от 16 июля 1982 г. в редакции от 9 апреля 1991 г., о регулировании процедуры предоставления гражданства переселенцам от 26 июля 1990 г.; Постановление Федерального совета Швейцарской Конфедерации от 22 июня 1990 г. «О процедуре предоставления убежища»; изменения от 1 октября 1990 г. к ордонансу Федерального совета Швейцарской Конфедерации от 25 ноября 1987 г. о предоставлении убежища иностранным гражданам и изменения от 24 октября 1990 г. к ордонансу Федерального совета Швейцарской Конфедерации от 6 октября 1986 г. об ограничении выдачи вида на жительство иностранным гражданам и др.

Регламентация правового статуса беженцев и перемещенных лиц, режима их передвижения, расходов на переселение осуществляется в зарубежных странах многочисленными подзаконными актами, а в рамках Европейского экономического сообщества начинают также издаваться миграционные акты общего характера.

К числу первых можно отнести Постановление Правительства Франции от 30 января 1969 г. «О размещении беженцев и лиц, потерпевших от стихийных бедствий или перемещенных по распоряжению государственных властей»; Постановление Совета Министров Венгрии от 28 сентября 1989 г. «О признании беженцем» с изменениями от 18 января 1991 г. Примером второго вида актов служит Директива Комитета Министров ЕС от 28 июня 1990 г. о виде на жительство.

Аналогичное законодательство разработано и принято в некоторых странах СНГ. 29 сентября 1992 г. был принят Закон Азербайджанской Республики «О статусе беженцев и вынужденных переселенцев»; 19 декабря 1990 г. в Республике Молдова был принят Закон «О миграции», вступивший в силу 1 января 1991 г.; с 1994 года в Республике Таджикистан действуют два Закона: «О беженцах» и «О вынужденных мигрантах»; в 1993 г. был принят Закон Украины «О беженцах», в 1995 г. были приняты законы о беженцах в Республике Беларусь и в Литовской Республике. Анализ законодательства государств — участников СНГ по этим проблемам сделан в работе А.В. Топилина и других авторов.

Таким образом, подводя итог анализа основных международно-правовых документов в области защиты беженцев, можно сделать следующим выводы:

1. Понятие «беженец», закрепленное в универсальных международно-правовых документах, требует модернизации применительно к современным международным условиям. Полагаем, что за основу целесообразно взять региональный (расширительный) подход к определению этого понятия, а также практику некоторых европейских государств, которые также более четко и широко трактуют понятие «беженец» (например, Швейцария, США).

2. В универсальных международно-правовых документах необходима более четкая формулировка и трактовка положений, регулирующих статус лиц, на которых эти документы не распространяются и которые изъяты из их сферы действия. Это целесообразно сделать, чтобы не было разногласий при решении вопроса о предоставлении или не предоставлении лицу статуса беженца.

3. Роль главной организации по защите прав беженцев в мире — Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев все более возрастает. Практика показывает, что организация в своей работе выходит за рамки полномочий и предоставляет помощь помимо беженцев лицам, которые не подпадают под мандат УВКБ ООН (перемещенные лица, вынужденные переселенцы). В этой связи полагаем целесообразным рассмотреть эту проблему и принять соответствующий документ, регулирующий положения этих лиц. Возможно также обсуждение данной проблемы на Генеральной Ассамблее ООН и принятие соответствующей резолюции, наделяющей УВКБ ООН самостоятельными полномочиями в этой области.

 1.4. Современные стандарты определения статуса беженца и предоставления убежища в мировой практике

Право на убежище — одно из основных прав человека. Статья 14 Всеобщей декларации прав человека четко формулирует точку зрения международного сообщества: «Каждый человек имеет право искать убежище от преследований и использовать его». Юридические и процессуальные стандарты обращения с лицами, ищущими убежище, определяются не только уважением к достоинству личности, это, и обязательства, взятые на себя правительствами, присоединившимися к Конвенции 1951 г., Протоколу к ней 1967 г. и прочим международным документам, касающимся статуса беженцев и прав человека: Международный пакт о гражданских и политических правах, Конвенция против пыток, Пакт о правах ребенка и для тех стран СНГ, которые являются членами Совета Европы, Европейская конвенция о правах человека.

Итак, каково назначение процедуры определения статуса беженца или предоставления убежища? Эта процедура должна быть инструмен-том, с помощью которого государство сможет удостовериться в том, что оно не нарушает свои международные обязательства, перечислен-ные в Конвенции 1951 г. и других международных документах, регла-ментирующих защиту прав человека. Иными словами, эта процедура должна помогать государству выполнять его правовые обязательства. Ее цель ясна: определить, нуждается человек в защите от преследований или нет.

Цель процедуры предоставления убежища — защита беженца, помощь государствам в выполнении их задач в данной сфере. Процедура, основанная на недоверии, устрашении или методах, ориентированных на отказ в предоставлении убежища, заставляет государство нарушить международный акт, а лицо, обратившееся за защитой, — попасть в положение, при котором его права будут нарушены. Неправильное или ошибочное решение может поставить под угрозу жизнь и свободу заявителя. Таким образом, установление того факта, что заявитель нуждается в защите, — главная задача процедуры, а потому в нее изначально должны быть заложены определенные гарантии.

Задача эта непростая. Лица, обратившиеся за защитой, не являются гражданами страны приема, очень часто у них отсутствуют удостоверяющие их личность документы, они, как правило, не говорят на языке государства-реципиента и принадлежат к другой культуре. Весьма вероятно, что им пришлось перенести пытки, они могут оказаться травмированными, дезориентированными, бояться властей и опасаться за свою жизнь. События, о которых рассказывается в их заявлениях, происходили в чужой стране, проверить их бывает очень трудно. Тем не менее, существуют международные стандарты, которые создают адекватные рамки для идентификации беженцев.

В Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев не дается конкретных указаний, какие именно процедуры следует применять государству при определении статуса беженца. Каждое государство создает подходящую для себя процедуру. Тем не менее, в ст. ст. 189 -194 Руководства по процедуре и критериям определения статуса беженца, изданного УВКБ ООН, сказано, что для опроса заявителя должны быть созданы специальные процедуры, и перечислены требования, которым они должны отвечать. В дальнейшем такие процедуры подтверждались различными решениями Исполнительного комитета УВКБ ООН. Кроме того, для стран СНГ — членов Совета Европы имеется Рекомендация № R(94)5, касающаяся появления лиц, ищущих защиты, в европейских аэропортах, и Рекомендация № R(98)15 по обучению тех официальных лиц, которые первыми вступают в контакт с беженцами, в частности на границе.

Чтобы процедура предоставления защиты не была чрезмерно сложной или изощренной, в нее изначально включены некоторые существенные правовые и процессуальные гарантии.

Каждое государство должно законодательно принять и внедрить процедуры справедливого и эффективного рассмотрения заявлений от всех лиц, обращающихся за защитой, включая меры, обеспечивающие доступ к процедуре, и обозначить компетентных представителей власти, ответственных за осуществление этих процедур.

Как правило, процедуры определения статуса включают ряд этапов:

первый этап — обращение с ходатайством о предоставлении убежища лицом или лицами, которые ищут убежище.

В большинстве государств, заявления принимаются к регистрации и оформляются как юридическое дело, и поэтому такое дело может охватывать несколько отдельных лиц: основного ходатая и членов его или ее семьи. Заявления могут подаваться иностранцами еще до их въезда в страну или иностранцами с различным статусом, которые уже проживают в данной стране. В некоторых странах заявления от определенных иностранцев могут не приниматься, то есть иностранцам может не разрешаться подавать заявления о предоставлении им убежища, если они не будут соответствовать определенным критериям.

Например, в европейских странах иностранцы не подходят для подачи заявления о предоставлении им убежища, если его или ее страна гражданства рассматривается как «безопасная», если данный человек проехал через другие страны, где можно было обратиться с ходатайством о предоставлении ему убежища, или если данный человек уже подал заявление о предоставлении убежища в другой европейской стране, подписавшей Дублинскую Конвенцию;

второй этап — рассмотрение ходатайства в компетентных органах. Представленное заявление может быть рассмотрено в пределах определенных временных границ. Если оно будет найдено неприемлемым по правовым или административным причинам, оно может быть отклонено на этом этапе;

третий этап — принятие решения.

Если решение будет отрицательным, оно обычно может быть обжаловано, за чем последует судебный пересмотр дела. Второе отрицательное решение обычно подразумевает, что данное лицо в поисках убежища не признается в качестве беженца и должно покинуть страну. Однако, в ряде стран лицам, которым формально не предоставлен статус беженца, тем не менее, разрешается остаться в стране по решению о депортации, которое не приводится в исполнение, поскольку их жизни могут подвергнуться опасности, если они возвратятся в страну их происхождения.

В Руководстве УВКБ ООН по процедуре и критериям для определения статуса беженца сказано, что «лицо является беженцем по смыслу Конвенции 1951 г., когда оно отвечает (de facto) критериям, содержащимся в определении. Это неизбежно происходит до того момента, когда статус беженца определен официально. Следовательно, признание статуса беженца не делает его беженцем, а просто объявляет его таковым». Равным образом власти, лишая человека доступа к процедуре или отказываясь принимать решение по его заявлению, не меняют того факта, что лицо, отвечающее критериям определения, является беженцем, а следовательно, государство имеет перед ним международные правовые обязательства.

Таким образом, существенная гарантия состоит в обеспечении доступа к процедуре. Доступ к процедуре определения статуса является критическим для концепции обеспечения защиты и уважения к фундаментальному принципу невысылки. Качество первого контакта между лицом, ищущим убежище, и официальным представителем государства — весьма важный фактор. Неправильное решение, принятое на границе, или неудача при попытке передать заявление о предоставлении убежища компетентному представителю власти могут иметь серьезные последствия для заявителя, и потому столь существенна полная осведомленность о требованиях международного права для тех представителей власти, которые первыми вступают в контакт с лицами, ищущими убежище.

Любые попытки ограничить доступ к процедуре (ограничение срока подачи заявления, требование оформить заявление в специальных терминах, требование документов, удостоверяющих личность, или проездных документов могут привести к тому, что вопреки Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев заявитель будет возвращен в страну происхождения. Отсюда следует, что все лица, обратившиеся с ходатайством о предоставлении убежища, должны быть незамедлительно допущены к процедуре рассмотрения заявления о предоставлении убежища вне зависимости от того, где такое заявление об убежище было сделано: на границе, на территории или в территориальных водах.

К заявителю не должно быть предубежденное отношение, а также он не может подвергаться наказанию за то, что обращается с ходатайством об убежище на границе, а не на территории принимающей страны, или наоборот. Более того, его нельзя исключать из процедуры из-за невыполнения им каких-то формальных правил и требовать от него заявления, составленного по установленной форме, равно как и назначать срок, в течение которого такое заявление должно быть подано.

У заявителя может не быть документов, удостоверяющих личность, или проездных документов. Ни при каких обстоятельствах лиц, обратившихся с ходатайством о защите, нельзя направлять в консульство страны происхождения за получением таких документов, ибо консульство — это и есть те власти, чьих преследований опасаются лица, ищущие убежища.

Компетентный представитель власти должен незамедлительно проинформировать всех заявителей о процедуре предоставления убежища, включая разъяснение их прав и обязанностей и способов осуществления этих процедур (ст. 192 II Руководства УВКБ ООН). Заявителям необходима информация на протяжении всей процедуры. Минимальное требование в этом плане таково: информирование на языке принимающего государства в письменном виде и обязательно на языке, который заявитель хорошо понимает, — в устной форме. Кроме того, всем заявителям предоставляется возможность вступить в контакт с представителем УВКБ ООН и (или) представителем какой-нибудь другой неправительственной организации.

Любой человек, обратившийся с ходатайством об убежище, имеет право на квалифицированную и независимую юридическую помощь и представительство своих интересов, после того как он появился на территории принимающей страны. При этом решается вопрос, может ли такая юридическая помощь быть бесплатной. Юридическая помощь предоставляется на время процесса определения статуса еще перед первым интервью, включая подачу любой апелляции. Страны Европейского Союза подтверждают эти основные гарантии.

Лицо, ходатайствующее о предоставлении убежища, должно быть информировано o процедуре, которая должна последовать вслед за подачей ходатайства, и о его правах и обязанностях в течение этой процедуры на языке, который данное лицо может понять. В частности, государство должно обеспечить ходатайствующему услуги переводчика, он должен иметь возможность вступить в контакт с юристом и УВКБ ООН на протяжении всей процедуры. И, кроме того, ходатайствующий может вступать в контакт с другими неправительственными организациями помощи беженцам.

Сбор и оценка доказательств, используемых в рамках процедуры определения статуса, должны быть построены таким образом, чтобы облегчить сбор доказательств, и, прежде всего подачу заявления лица, ищущего убежище. Один из основных принципов правовой культуры состоит в том, что заявитель должен иметь право изложить свое ходатайство полностью. Это особенно важно в тех случаях, когда на карту поставлены такие основные ценности, как жизнь и свобода человека. Любое отрицание или ущемление этого права представителем власти снижает его возможности принимать и исполнять свои решения должным образом и справедливо. Опрос, проведенный в атмосфере взаимного сотрудничества, а не вражды, способствует справедливому определению статуса и лучшему использованию ресурсов национального законодательства. Каждый заявитель должен быть непредвзято и полно проинтервьюирован компетентным представителем власти.

В случаях, когда власти сочтут возможным дать человеку статус беженца на основании — представленных им документов, они могут отказаться от предварительного интервью. Думается, что в рамках нормальной процедуры предоставления убежища ускоренное решение должно быть принято, когда заявитель явно соответствует Критериям, необходимым для получения статуса беженца, как то предусматривают Конвенция ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протокол к ней 1967 г.

Каждый заявитель имеет право на ясную и четкую информацию о цели и значении интервью. Более того, лицо, проводящее интервью, обязано предварительно сообщить ему о его правах и обязанностях. Заявитель должен получить гарантию, что информация, сообщенная им во время процедуры определения статуса, будет использована только с этой целью и не передана властям страны его происхождения.

Справедливая процедура отвечает определенным требованиям: ее должен проводить хорошо информированный и квалифицированный ответственный представитель власти, принимающий решения и спо-собный провести интервью таким образом, чтобы проверить достовер-ность сообщаемых ему фактов.

Один из наиболее важных элементов интервью — атмосфера доверия, которая облегчает общение и помогает опрашиваемому говорить правду. Проверка достоверности фактов возлагается на опрашиваемого и интервьюера. Опрашивающий должен помогать ходатайствующему, доказать основательность его претензий на получение статуса, обращая его внимание на необходимость предоставить все возможные свидетельства. Одновременно интервьюер должен сам добывать всю возможную информацию в поддержку заявителя из разных источников как официальных, так и неправительственных.

Таким образом, заявитель должен получить независимую и компетентную правовую помощь, а представители УВКБ ООН и неправительственные организации с согласия ходатайствующего — доступ к интервью. Адвокату или представителям заявителя необходимо иметь возможность принимать участие в интервью, чтобы прояснить суть дела, а также знакомиться с письменными материалами дела и вносить соответствующие предложения.

Во всех случаях, когда заявитель не владеет языком принимающей страны настолько, чтобы его понимали представители государства и помогающий ему юрист, он должен иметь возможность прибегать к помощи переводчика, оплачиваемого из общественных фондов.

Возможность получить квалифицированного, независимого и незаинтересованного переводчика — весьма существенный фактор. Чаще всего заявитель не знает и не понимает языка страны, в которой ищет убежище. Разница культур может создавать дополнительные трудности в общении. Оплата хорошего переводчика — вопрос не только справедливости процедуры, но и способ адекватно оценить ситуацию с самого начала и принять правильное решение.

Справедливая и эффективная процедура идентификации требует, чтобы в ней участвовали хорошо обученные, непредвзято настроенные компетентные лица, которые имеют доступ к надежной и объективной информации.

Все официальные лица, которым приходится иметь дело с теми, кто ищет убежище, включая сотрудников пограничного контроля, иммиграционного ведомства и прочих служб, должны пройти специальное обучение, чтобы понимать, когда они имеют дело с ходатайством о предоставлении убежища, и отправить заявителя к компетентному лицу.

Кроме этого лицам, обладающим властью принимать решения, следует проходить начальный, непрерывно возобновляющийся тренинг в области реализации прав беженцев и связанных с ними международных актов и обладать полной информацией о том, что происходит в данной сфере. Особое внимание надо уделять проблеме уважения к принципу невысылки и информации о ситуации в стране происхождения заявителя и о ее культурных особенностях. При обучении должны затрагиваться и другие важные вопросы: пол, пытки, посттравматический синдром и положение детей.

Обучение также должно знакомить слушателя с разными методиками интервьюирования и работы с переводчиками. Для того чтобы провести интервью с максимальной пользой, к людям надо подходить тактично, учитывать социальные и культурные различия, пол и возможную реакцию на перенесенную травму. Все это повышает эффективность опроса.

ВИДЕО ПО ТЕМЕ: Вынужденным переселенцам очень непросто получить законный статус

Следует иметь в виду, что к беженцам относятся не только лица, имеющие Лицо утрачивает статус вынужденного переселенца при прекращении.